Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 maja 2016 r., III SA/Kr 1590/15 oddalił skargę A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 18 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że art. 267 k.p.a. stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji co do rozstrzygnięcia, lecz daje mu większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.
W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 22 lutego 2011 r., I OSK 1950/10). W świetle orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli podlega bowiem jedynie kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.".
Zatem, rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 11 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy.
Odnosząc te rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organy dokonały rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącego. Oczywistym jest, że dla oceny zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego konieczne jest zestawienie uzyskiwanych przez daną osobę dochodów oraz ponoszonych przez nią wydatków na codzienne utrzymanie.
Należy jednak zwrócić uwagę, że po stronie dochodowej należy uwzględnić nie tylko realne wpływy pieniężne, lecz także posiadany majątek oraz właściwe wykorzystanie posiadanych zasobów. W odniesieniu do skarżącego organy ustaliły, że ma on przyznaną rentę w wysokości 898,17 zł. Ponadto skarżący posiada dwa samochody (marki Volkswagen oraz Skoda), a także ciągnik Ursus. Nawet jeśli zasadne jest stanowisko skarżącego, że samochody ze względu na swój stan i wiek nie mają znacznej wartości, to niewątpliwie generują koszty, podobnie jak posiadany ciągnik. W takiej sytuacji można postawić skarżącemu zarzut niewłaściwego zarządzania posiadanymi zasobami, ponieważ, jak sam podaje, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie uzyskuje żadnych dochodów z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,55 ha, a mimo to utrzymuje dwa samochody oraz maszynę rolniczą. Oczywiście to od woli skarżącego zależy, jakie składniki swojego majątku chce zatrzymać, a jakie są mu zbędne, ale nie zmienia to faktu, że przy ocenie zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego organy mają obowiązek wziąć pod uwagę posiadany przez stronę majątek oraz oszacować zdolności do wygenerowania z tego majątku dodatkowych dochodów.
Organy zasadnie uwzględniły fakt, że skarżący jest właścicielem lasu o pow. 1,26 ha, z którego możliwe jest pozyskiwanie ok. 80 m3 drewna. Skarżący zdecydował się nie korzystać z takiej możliwości, ale organy prawidłowo uwzględniły też tą okoliczność przy ocenie jego zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Sąd przeanalizował też wysokość miesięcznych wydatków podawaną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze i doszedł do przekonania, że organy zasadnie przyjęły, że uzyskiwane przez skarżącego dochody, przy uwzględnieniu majątku skarżącego, nie wskazują na zaistnienie po stronie skarżącego niewątpliwej niemożności poniesienia skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 k.p.a.. Wszak, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie czasu, ponieważ od wszczęcia takiego postępowania do jego zakończenia z reguły upływa dłuższy okres czasu pozwalający na przygotowanie się do ich uiszczenia.
Tak też było w rozpatrywanym przypadku, gdyż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło 10 listopada 2014 r., a pierwsze postanowienie w przedmiocie kosztów zostało wydane 27 kwietnia 2015 r., a więc po upływie ponad pół roku. Dlatego inaczej należy oceniać zdolność strony do zgromadzenia środków na koszty postępowania rozgraniczeniowego (z reguły okres kilku miesięcy), a inaczej zdolność do pokrycia np. kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, na uiszczenie których strona ma siedem dni od doręczenia wezwania.
Sąd uznał, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a.. Zatem, organy te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych art. 267 k.p.a.. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie wydane w przedmiocie zwolnienia skarżącego od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a więc Sąd nie badał zasadności rozłożenia kosztów tego postępowania po połowie pomiędzy skarżącego i inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. Sposób podziału tych kosztów będzie bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnym postanowieniu wydanym po rozstrzygnięciu kwestii zwolnienia skarżącego od kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu za występowanie przed sądem II instancji, przy oświadczeniu, że skarżący nie uiścił tego wynagrodzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 267 k.p.a. i art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. w zw. z art. 152 K.c. przez błędne ustalenie, że nie zachodzi przypadek niewątpliwej niemożności poniesienia przez skarżącego połowy opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania o rozgraniczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić z poglądem, że posiadanie majątku trwałego pozwala na uiszczenie opłaty, która jest opłatą bieżącą.
Pozbywanie się majątku trwałego i to takiego, który służy utrzymaniu jest nieracjonalne. Koszty związane z przebiegiem postępowania obejmują wydatki ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych jego uczestników. Organ administracji publicznej jest upoważniony do uznania za koszty postępowania wydatków bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Do kosztów mogą więc być wliczone należności, które zostały poniesione w granicach niezbędnej potrzeby i w sposób zgodny z zasadami gospodarności. Co jednak istotne, zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają jedynie te koszty, które wynikły z winy strony oraz które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Co do zasady skarżący powinien ponieść połowę kosztów rozgraniczenia (art. 152 K.c). Niemniej organy nie zgromadziły i nie rozpatrzyły materiału dowodowego na okoliczność niemożności ich poniesienia, w tym nie przesłuchały w charakterze strony skarżącego, co stanowi naruszenie art. 86 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.
Skarżący wskazał, że utrzymuje się z renty rolniczej, wypłacanej przez KRUS, w wysokości 898,17 zł miesięcznie i nie osiąga żadnych innych dochodów. Są to przychody na poziomie najniższej emerytury i niewiele większe niż minimum egzystencji. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie jest nigdzie zatrudniony ani zarejestrowany w Urzędzie Pracy ze względu na niezdolność do pracy. Na jego stałe wydatki składa się: 350 zł na leczenie oraz koszty związane z rehabilitacją po złamaniu kręgosłupa, 150 zł przeznacza na koszty związane z utrzymaniem domu (prąd, gaz, śmieci) a pozostała kwota 400 zł pozostaje na koszty związane z wyżywieniem i zakupem podstawowych produktów. Otrzymywana renta, nie zawsze starcza na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb życiowych.
Wprawdzie skarżący nie przedstawił rachunków wykazujących ponoszone koszty związane z zakupem środków czystości, środków higieny osobistej, pożywienia i odzieży, jednakże z doświadczenia życiowego i przeciętnych kosztów utrzymania wynika, że przy dochodzie 898,17 zł okoliczność ta nie wymaga dowodu, a jest faktem notoryjnym. Skarżący ma również problemy zdrowotne, co przejawia się w konieczności pozostawania pod stałą opieką medyczną oraz hospitalizacji, a także ponoszeniem wydatków związanych z opieką medyczną oraz lekarstwami. Obecnie skarżący nie jest w stanie zaciągać nowych zobowiązań, bo nie posiada zdolności kredytowej. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący wydaje na bieżąco wszystkie przychody, bo są one niewielkie. Nie jest w stanie dokładnie udokumentować wydatków, bo taki jest stan obiektywny. W praktyce orzecznictwa co do zwalniania od kosztów sądowych, także nie wymaga się ścisłego udokumentowania każdego wydatku na życie i np. koszty żywności przyjmuje się na podstawie oświadczenia strony, bo nikt nie gromadzi wszystkich paragonów.
W odpowiedzi na skargę z 20 listopada 2015 r., organ II instancji podnosi, iż skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,55 ha, w tym 1,26 ha lasu. Grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione, natomiast w użytkowaniu A. P. pozostaje las i dom mieszkalny oraz, że stwierdzono, że z lasu należącego do skarżącego jest do pozyskania ok. 80 m3 drzewa. Organ nie wyjaśnił jednak, jaki wpływ fakt ten ma na wydanie zaskarżonej decyzji, skoro skarżący jest na rencie i pozostaje niezdolny do pracy, a więc nie pozyskuje żadnego drzewa z lasu. Skarżący wyjaśnił również, że z umowy dzierżawy, nie otrzymuje żadnego czynszu. Pozyskanie drewna z lasu wymaga wydania znacznej kwoty z góry, bo nikt nie będzie pracował za darmo.
Ponadto, postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości prowadzone było na wniosek K. D. Skarżący nie inicjował żadnych czynności organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie ograniczył się bowiem jedynie do polemiki z ustaleniami organów obu instancji. Nigdzie natomiast nie wyjaśnił, na czym miałby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 k.p.a. i art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. w zw. z art. 152 K.c.), mimo że taki wymóg wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który nakazuje nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Tymczasem, autor skargi kasacyjnej nie rozróżnia przepisów prawa materialnego (art. 267 k.p.a. i art. 152 K.c.), które stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, od przepisów postępowania (art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a.), normujących tryb ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. W rezultacie, brak w skardze kasacyjnej zarówno wyjaśnienia, czy przepisy art. 267 k.p.a. i art. 152 K.c. zostały naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie (czego wymaga art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i wytłumaczenia, dlaczego naruszenie art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (czego wymaga z kolei art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
3. Sąd I instancji jasno i precyzyjnie uzasadnił przyjętą w niniejszej sprawie ocenę prawną stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast skarżący kasacyjnie nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałyby polegać uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przyjęciu takiego wniosku. Jego rozważania w tej kwestii są niespójne i chaotyczne, w żaden sposób nie można im przypisać waloru wywodu prawnego. Przykładowo, autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi, że nie zauważył, że organy administracji nie przesłuchały w charakterze strony skarżącego, co stanowi jego zdaniem naruszenie art. 86 k.p.a. Nigdzie jednak nie wskazuje, jakie to fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostały niewyjaśnione, a jest to przecież warunek konieczny przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony.
4. Z tych powodów, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nie mające usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.