Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2004 r., II SA 2430/03 oddalił skargę Michała J. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 16 maja 2003 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Wyższej Szkoły Policji w S. orzeczeniem z 14 marca 2002 r. wydanym na podstawie par. 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. nr 4 poz. 14/, po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego przeciwko podkomisarzowi Michałowi J. - asystentowi Zakładu Prawa Administracyjnego i Policyjnego Instytutu Prawa i Nauk Społecznych Wyższej Szkoły Policji w S., obwinionemu o to, że w dniu 8 stycznia 2003 r. ok. godz. 11.05 w S. na ul. M., kierował własnym samochodem osobowym marki Honda Civic (...) będąc w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn z art. 132 ustawy o Policji w zw. z art. 178a par. 1 Kk, uznał wymienionego winnym zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 10 ustawy o Policji wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż zebrany materiał dowodowy w sposób oczywisty potwierdzają winę sprawcy. Orzeczona kara dyscyplinarna jest adekwatna do ciężaru gatunkowego popełnionego czynu i na jej wymiar wpłynął fakt popełnienia przewinienia w stanie nietrzeźwości oraz to, że obwiniony dopuścił się zarzucanego mu czynu w trakcie prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego o inne przestępstwo. Komendant Główny Policji, swoim orzeczeniem z dnia 16 maja 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, iż zgodnie z art. 132 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./, policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obwiniony dopuścił się popełnienia zarzucanego mu czynu. Zachodzi zatem stan faktyczny, o którym mowa w par. 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. tj. oczywiste popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa. Podniesiony w odwołaniu zarzut niezapewnienia obwinionemu czynnego udziału w postępowaniu dyscyplinarnym w ocenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia. M. J. miał możliwość złożenia wyjaśnień, zapoznał się z materiałami postępowania oraz korzystając z przysługujących mu uprawnień składał wnioski i zażalenia. Za nieuzasadniony uznano jego zarzut dotyczący doręczenia mu orzeczenia przed rozpatrzeniem złożonych przez niego wniosków, w tym dotyczących wyłączenia prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i Komendanta Wyższej Szkoły Policji w S. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Michał J. zarzucając powyższym orzeczeniom naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 10 Kpa wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia organu I instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Jednocześnie stwierdził, że stanowiące podstawę prawną zaskarżonych orzeczeń rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. nr 4 poz. 14/, było wydane na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, który to przepis w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r. K 36/00 /OTK 2002 nr 5 poz. 63 został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i utracił moc z dniem 30 września 2003 r. Z tego powodu Sąd I instancji rozważał legalność zaskarżonych orzeczeń jedynie w świetle obowiązujących w dacie ich wydawania przepisów ustawy o Policji i Kpa Art. 132 ustawy o Policji stanowi, że policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej, dlatego postępowanie dyscyplinarne w przedmiotowej sprawie mogło być wszczęte i zakończone niezależnie od postępowania karnego. Sąd zauważył przy tym, że wyrokiem z 26 maja 2003 r. Sąd Rejonowy w S. skazał skarżącego za czyn z art. 178a par. 1 Kk. Zgromadzone w sprawie dyscyplinarnej dowody nie budzą wątpliwości - skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości - 2,3‰ i 2,6‰ alkoholu. Zgłoszone w toku postępowania wnioski o wyłączenie od udziału w postępowaniu wskazanych osób zostały rozpatrzone i doręczone skarżącemu przed podjęciem przez organy czynności w sprawie. Sąd uznał także za nietrafny zarzut skargi dotyczący braku udziału skarżącego w raporcie, gdyż stosownie do par. 22 ust. 9 powołanego rozporządzenia z 19 grudnia 1997 r. przepisu par. 8 /wezwanie do raportu/ nie stosuje się w przypadku przeszkody uniemożliwiającej obwinionemu stawienie się do raportu w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o zamknięciu postępowania dowodowego, a w tym czasie /13-19 marca 2003 r./ skarżący korzystał ze zwolnienia lekarskiego.
W skardze kasacyjnej skarżący reprezentowany przez adwokata zaskarżył na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyrok Sądu i instancji w całości. Stwierdził, że w skardze do Sądu I instancji podniósł trzy aspekty wadliwości orzeczenia dyscyplinarnego:
- rozpatrzenie niewłaściwego odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa,
- naruszenie art. 24 Kpa,
- naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku odniósł się jedynie do kwestii czynnego udziału strony w postępowaniu pozostałymi kwestiami nie zajął się w ogóle.
Pierwszy z zarzutów uzasadnił tym, że w dniu 20 marca 2003 r. złożył na podstawie art. 111 Kpa wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia w orzeczeniu dyscyplinarnym, a w dniu 21 marca 2003 r. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji od orzeczenia Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie o ukaraniu karą wydalenia ze służby. Na złożony wniosek w trybie art. 111 Kpa otrzymał odmowę uzupełnienia rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 111 par. 2 Kpa złożył wtedy właściwe odwołanie, które co prawda nie zawierało nagłówka "odwołanie", lecz z jego treści wynikało, że chodzi o zaskarżenie orzeczenia organu I instancji. Odwołanie zostało wniesione bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "z uwagi na wielość żądań". Skarżący uznał, że Minister w trybie art. 66 i 65 Kpa przekaże odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Z otrzymanego przez skarżącego pisma Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego wynika, że jego "właściwe odwołanie" nigdy nie zostało przekazane Komendantowi Głównemu Policji. Organ ten nie rozpoznał więc jego właściwego odwołania, a jedynie to, które zostało sporządzone przed nadesłaniem odpowiedzi na żądanie uzupełnienia orzeczenia - stanowi to wadę kwalifikowana z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa co zdaniem skarżącego stanowi podstawę do rozpatrzenia na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Drugi z zarzutów uzasadnił tym, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji o wyłączenie pracowników Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, ponieważ przez długi czas pracowała w tym wydziale i z pracownikami łączyły go stosunki na stopie służbowej i prywatnej. Komendant odmówił uwzględnienia wniosku. Postanowienie w tej sprawie doręczono skarżącemu razem z "prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym". Złożył więc w tej sytuacji wniosek o przeprowadzenie "dowodu ze świadka" na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii, mimo, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa - Stanowi to podstawę do rozpatrzenia skargi - art. 174 pkt 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych
Trzeci z zarzutów uzasadnił tym, że "uniemożliwiono mu wypowiedzenie ostatniego słowa w postępowaniu" przez niedopuszczenie go do raportu. Był chory, o czym zawiadomił organ II instancji. Nie może on zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odmowa dopuszczenia do stawienia się do raportu miała oparcie w przepisie par. 22 ust. 9 rozporządzenia z 19 grudnia 1997 r. Uchybienie to stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i stanowi to podstawę do rozpatrzenia skargi na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Podsumowując skarżący stwierdził, że organy administracji w toku postępowania dopuściły się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadał wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom i to z wielu względów. Po pierwsze powołana w skardze kasacyjnej ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ nie zawiera art. 174, bowiem ostatnim z jej przepisów jest art.
- Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest natomiast w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./. o czym skarżący jako były pracownik Zakładu Prawa Administracyjnego i Policyjnego Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, a także jego pełnomocnik powinni wiedzieć. Po drugie, sądy administracyjne nie stosują w swym postępowaniu przepisów Kpa, a jedynie przepisy p.p.s.a., wskazane więc w skardze kasacyjnej - w części, która odpowiada uzasadnieniu - przepisy art. 145 par. 1 pkt 3 i 4 Kpa oraz art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie były przez Sąd I instancji stosowane, nie mógł więc ich Sąd naruszyć. Po trzecie nie wskazano w skardze kasacyjnej, na czym miały polegać wymienione naruszenia prawa - a w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania winno być wskazane, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaś w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, a za takie uznał skarżący rzekome rozpoznanie niewłaściwego odwołania, wskazanie konkretnego przepisu z opowiedzeniem się czy naruszenie to sprowadzało się do błędnej wykładni tego przepisu czy tez do jego niewłaściwego zastosowania. Po czwarte zaś nie sformułowano w tej skardze wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.
Wskazane błędy skargi kasacyjnej uniemożliwiają Sądowi jej rozpoznanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 i art. 90 par. 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.