Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 581/11 oddalił skargę M. B., J. B. i A. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu [...] maja 2009 r. M. B., J. B. i A. Ś. wniosły skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi na działania Geodety Powiatowego upoważnionego przez Starostę Wieluńskiego w sprawie sprostowania zapisu w ewidencji gruntów w przedmiocie powierzchni i kształtu działek nr [...] i [...] położonych w obrębie O., gmina C. Organ stwierdził, że na przestrzeni lat ewidencja dla tego obszaru zawierała błędne lub niespójne dane zarówno w części opisowej, jak i kartograficznej.
W dniu [...] października 2009 r. Starosta Wieluński wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie O., jednostka ewidencyjna C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta Wieluński odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów odnośnie do ww. działek. W uzasadnieniu wskazał, że z mapy podziałowej wynika, że w 1962 r. S. i W. B. aktem notarialnym nabyli działkę nr [...] o powierzchni 2 ha, a działkę nr [...] o powierzchni 1,9266 ha również aktem notarialnym nabył A. O. Dla działki nr [...] założona została księga wieczysta KW [...], gdzie jako właścicieli wpisano nabywców działki S. i W. B. i taki stan pozostaje w KW do chwili obecnej. W 1976 r. wydany został akt własności ziemi nr [...], na podstawie którego J. (syn S. i W.) oraz M. B. stali się właścicielami działki nr [...] o powierzchni 2,02 ha oznaczonej w ewidencji gruntów pod pozycją rejestrową nr [...].
Organ ustalił, że dane zawarte w rejestrze ewidencji nie odpowiadały numeracji działek od czasu założenia ewidencji, jak również w momencie wydania aktu własności ziemi. Z rejestru wynika, że zarówno M. i J. B., jak ich poprzednicy S. i W. B. byli właścicielami działki nr [...] o powierzchni 2,02 ha, a na mapie ewidencyjnej działka ta oznaczona była nr [...]. Z kolei jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 1,93 ha ujawniony był A. O., a działka ta na mapie ewidencyjnej oznaczona była nr [...]. Zaistniała więc niezgodność w numeracji działek pomiędzy mapą podziałową z roku 1962 r., a mapą ewidencyjną. Na mapie podziałowej z 1962 r. działka nr [...] stanowiła rów publiczny, a na mapie ewidencyjnej oznaczona była nr [...].
Dodatkowo w wydanym w 1997 r. wykazie zmian gruntowych przez Urząd Rejonowy w Wieluniu omyłkowo wykazano, że działce nr [...] wykazanej na mapie podziałowej z roku 1962 odpowiada działka nr [...], gdy prawidłowy nr tej działki według mapy ewidencyjnej to [...]. Stan prawny i ewidencyjny obu działek według organu przedstawiał się więc w ten sposób, że działka nr [...] (odpowiadająca działce nr [...] z mapy podziałowej z 1962 r.) miała powierzchnię 1,93 ha – właściciel Z. O. (syn A.), natomiast działka nr [...] (odpowiadająca działce nr [...] z mapy podziałowej z 1962 r.) miała powierzchnię 2,02 ha – właściciel M. i J. B. W 2005 r. działka nr [...] uległa podziałowi na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji "Budowa obwodnicy miasta Wielunia w ciągu drogi krajowej nr 8 Piotrków Trybunalski – Wieluń" i otrzymały nr [...] i [...]. Dla działek założona została w 2008 r. księga wieczysta nr KW [...], w której jako właściciele wymienieni są M. B. – udział 4/6, J. B. – udział 1/6, A. Ś. – udział 1/6.
Natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na mocy tej decyzji na działki [...] i [...]. Powyższy podział działek zgodnie z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Po wszczęciu postępowania, w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego starosta zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie pomiaru kontrolnego. Sporządzony operat techniczny z wynikami pomiaru kontrolnego został zaewidencjonowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wieluniu i wynika z niego, że w dniu [...] grudnia 2009 r. obecnym na gruncie stronom M. B. i J. S. geodeta wskazał granice wg operatu [...] (obwodnica m. Wielunia), natomiast strony przedstawiły swoje wersje przebiegu granic.
Z. O. nie zgłosił się i nie doszło do podpisania protokołu ustalenia granic. Na rozprawę administracyjną, która odbyła się [...] listopada 2010 r. stawiła się M. B. i geodeta uprawniony. Strony zostały poinformowane, że zmiana powierzchni działek może nastąpić w trybie rozgraniczenia nieruchomości, gdyż w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia można dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie bezspornego ustalenia przebiegu granicy.
Skarżące nie zgodziły się ze stanowiskiem organu I instancji i wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy powierzchni działki nr [...], która uległa podziałowi na działki [...] i [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał decyzję Starosty Wieluńskiego w mocy, powołując się na art. 22 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44-49, 35, 36, 60 ust.1 pkt 3, 61, 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził, że to przebieg granicy, który zgodnie z § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w konkretnych postępowaniach, decyduje o powierzchni, nie odwrotnie. Wskazał, że granice (zakres prawa własności) działek [...] i [...] wynikają z podziału z roku 1962 (operat nr [...]) za wyjątkiem granicy pomiędzy działką [...] i [...], która została przyjęta w wyniku podziału działki nr [...] (nr [...] z podziału z roku 1962) zatwierdzonej decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2005 r. Jednocześnie jednak operat podziałowy [...] nie zawiera wykazu współrzędnych działek powstałych po podziale (działki od nr [...] do [...]), a jedynie ich szerokości, co uniemożliwia jednoznaczne i bezsporne odtworzenie ich położenia i obliczenie ich powierzchni.
Brakuje też danych wskazujących w jaki sposób została obliczona powierzchnia poszczególnych działek. Są jedynie obliczenia powierzchni działki nr [...] przed podziałem. Natomiast dane dotyczące szerokości poszczególnych działek wykorzystane zostały do okazania granic działek i obliczenia ich powierzchni przy podziale działek pod obwodnicę Wielunia w 2005 r. I tak przy zachowaniu szerokości działek operatu podziałowego z 1962 r., powierzchnia działki nr [...] (działka skarżących) wyniosła 1,9373 ha, a działki [...] nr [...] (działka Z. O.) 2, 0045 ha, co może wskazywać na błędne określenie powierzchni tych działek na mapie podziałowej z 1962 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 37 rozporządzenia, w braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, dokonanych przez wykonawcę w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.
Przy pomiarze kontrolnym wykonywanym przez geodetę uprawnionego nie stawił się Z. O., a pozostałe strony, tj. M. B. i J. S., wskazały swoje wersje przebiegu granic działek różne od istniejącego w ewidencji gruntów zgodnie z operatem nr [...] (obwodnica miasta Wielunia), jak i operatem podziałowym nr [...] z roku 1962, odmawiając także podpisania protokołu ustalenia granic. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania nie udało się uzyskać dokumentacji pozwalającej dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie ustalenia bezspornego przebiegu granic działek [...],[...],[...],[...],[...],[...].
Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w Wieluniu, zarzucając naruszenie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 i 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez odmowę wprowadzenia zmian gruntowych w oparciu o akty notarialne, w sytuacji istnienia aktów własności ziemi, z których jednoznacznie wynika powierzchnia działki skarżących, to jest 2,02 ha, zaś powierzchnia działki Z. O. wynosi 1,93 ha. Zarzuciły ponadto naruszenie § 35 rozporządzenia poprzez pominięcie terenowych pomiarów geodezyjnych i naruszenie § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak przyjęcia, że powierzchnia działki skarżących, przy braku sporu co do granic, nie wystarcza do obliczenia powierzchni. Zdaniem skarżących błędnie uznano, że wynik pomiaru kontrolnego musi zmierzać do rozgraniczenia, a nie ustalenia powierzchni działek.
Wystarczyło bowiem obliczyć pole powierzchni działek nawet przy braku stanowiska w tym zakresie Z. O. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że podstawą dokonania zmiany powierzchni działki nie może być akt notarialny lub akt własności ziemi. Co prawda w dokumentach tych określana jest powierzchnia nieruchomości, która jest przedmiotem umowy, ale istotą tych dokumentów jest określenie stanu prawnego danej nieruchomości (własności bądź innego prawa) i w tym zakresie stanowią podstawę do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. oddalił skargę, zaznaczając, że spór między organami prowadzącymi ewidencję gruntów a skarżącymi sprowadza się do ustalenia, czy organ był uprawniony i zobowiązany do wpisania powierzchni działki, której współwłaścicielkami są skarżące, na podstawie aktu notarialnego z 1962 r. i aktu własności ziemi z 1976 r., gdy aktualne dane zawarte w ewidencji gruntów podają mniejszą powierzchnię (1,9372 ha zamiast 2 ha) i inny kształt działki [...]. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia tych tytułów, gdyż ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana przez starostę w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego, stosownie do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Wskazywane przez skarżące dokumenty nie mogą stanowić podstawy do zmiany w ewidencji gruntów. Pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Operat podziałowy z 1962 r. nie zawiera wykazu współrzędnych działek powstałych po podziale, a jedynie podaje ich szerokości, co uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie ich położenia. Dane te zostały jednak wykorzystane do okazania granic działek i obliczenia ich powierzchni przy podziale działek pod obwodnicę Wielunia w 2005 r., przy czym przy zastosowaniu tych szerokości powierzchnia działki skarżących wynosiła właśnie 1,9373 ha, a nie 2 ha, zaś działka nr [...] Z. O. 2,0045 ha.
Należy zgodzić się z oceną organu, że może to wskazywać na błędne określenie powierzchni działek na mapie podziałowej z 1962 r. W tej sytuacji organ zasadnie podjął próbę ustalenia przebiegu granic na gruncie w trybie § 38 ust. 2 rozporządzenia, ale nieobecność przy tych czynnościach właściciela działki 181/4 uniemożliwiła ustalenie przebiegu granic na gruncie w oparciu o zgodne oświadczenia stron (strony obecne przy czynnościach wskazywały inny przebieg granic, niż geodeta w oparciu o dane z ewidencji). W tej sytuacji ustalenie przebiegu granic działki skarżących może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Zmiana granic i powierzchni działki jest bowiem w takiej sytuacji zmianą własnościową i nie może być dokonana bez przedłożenia organowi ewidencyjnemu prawomocnego orzeczenia, o jakim mowa w § 36 rozporządzenia. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów mieści się wprawdzie także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów, ale czym innym jest prostowanie oczywiście błędnych wpisów, a czym innym ustalanie przebiegu granic między działkami.
W razie sporu o ustalenie przebiegu granicy, spór najpierw musi być rozstrzygnięty na drodze postępowania cywilnego. Podkreślić też należy, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących ma urządzone dwie księgi wieczyste: KW [...], w której jako właściciele działki [...] o powierzchni 2 ha wpisani zostali W. i S. B., którzy nabyli ją aktem notarialnym i KW [...], w której jako współwłaścicielki działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,9372 ha wpisane są skarżące, a jako podstawę wpisów wskazano wyrys z mapy ewidencyjnej z 2008 r., akt własności ziemi z 1976 r. i postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku [...]. Ustalenie, w której KW podana jest właściwa powierzchnia działki nie należy do organu ewidencyjnego, który ma jedynie wprowadzać udokumentowane zmiany do bazy danych ewidencyjnych.
Od powyższego wyroku M. B. złożyła w dniu [...] października 2011 r. skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie i ustalenie, iż pomimo obowiązku utrzymania przez organ operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, istniejące dokumenty nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów w sytuacji, gdy opierając się na danych pomiarowych z 1962 roku i akcie notarialnym z tego roku, można i należy dokonać zmian w ewidencji gruntów, albowiem błąd nastąpił po stronie ewidencji gruntów, jest oczywisty i może być ewidencja uaktualniona na podstawie istniejących dokumentów, w postaci aktów notarialnych, aktu uwłaszczeniowego i nie widać powodu, ażeby kreować nowego stanu prawnego, a wystarczającym jest przeniesienie wpisu powierzchni gruntu z wpisu Z. O. do działki M. B., J. B. i A. Ś. W uzasadnieniu wskazała, że istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który zobowiązuje organ ewidencyjny do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności.
Organ prowadzący ewidencję zobowiązany jest do uwzględnienia danych z aktu notarialnego z 1962 r. oraz aktu uwłaszczeniowego z 1976 r., a także mapy podziałowej z 1962 r., a nie wskazywanie na konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, w którym i tak niezbędne będzie posługiwanie się dokumentami zawierającymi błędy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art.22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193.1287). Przepis ten ma następującą treść "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie." Natomiast w uzasadnieniu zarzutu podano, że naruszenie prawa polega na przyjęciu i ustaleniu, iż pomimo obowiązku utrzymywania przez organy operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, istniejące dokumenty nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów, w sytuacji gdy opierając się na danych pomiarowych z 1962r. i akcie notarialnym z tego roku, można i należy dokonać zmian. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, przede wszystkim nie wskazano na czym polega naruszenie przepisu art. 22.ust.1 ustawy, który to przepis określa tylko jaki organ jest właściwy do prowadzenia ewidencji.
Podane w skardze kasacyjnej uzasadnienie naruszenia tego przepisu pozostaje w sprzeczności z jego treścią. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych innych przepisów, które miałby naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny może tylko ogólnie zwrócić uwagę, że osoby zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, należy przy tym wyjaśnić, że dokumenty, na jakie powołuje się skarżąca w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pochodzące z 1962 r. nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę do dokonania zmian. W art. 22 ust. 3 ustawy chodzi bowiem o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270), oddalił skargę kasacyjną, albowiem oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach.