Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 325/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] marca 2011 r. w przedmiocie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [..] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania S.P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie z dnia [..] stycznia 2011 r. o przyznaniu mu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. w kwocie 172,73 zł miesięcznie. Dalej Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) oraz wskazał, że przepisy ustawy określają jedynie minimalną i maksymalną wysokość zasiłku okresowego, zaś przyznana tytułem zasiłku w konkretnej sprawie kwota wynika z uznania administracyjnego organu rozpoznającego sprawę, który może samodzielnie tę wysokość określić. Wyjaśniając pojęcie uznania administracyjnego Sąd I instancji podkreślił, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.
W niniejszej sprawie, w ocenie tego Sądu, organ należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji – działając w granicach przysługującego mu uznania miał prawo przyznać skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości po 172,73 zł miesięcznie. Bezspornie skarżący jako osoba bezrobotna, niepełnosprawna, o niskim dochodzie spełnia przesłanki do przyznania mu takiego zasiłku. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w jego przekonaniu organ należycie uzasadnił przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku w minimalnej wysokości wskazując z jednej strony na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, który musi udzielać pomocy innym osobom, a także na cel pomocy społecznej, którym jest wyłącznie okresowe (doraźne) wsparcie, a nie stałe utrzymywanie wnioskodawcy. Organ wskazał przy tym, że niezależnie od przyznanego zasiłku okresowego skarżący ma prawo ubiegać się o inne świadczenia i ze świadczeń takich korzysta.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 38 ust. 1 - 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czyli przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości świadczenia zgodnie z celami pomocy społecznej.
Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 9, 10, 145 § 1 pkt 5 i 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ wypełnił swe obowiązki; art. 149 § 3 k.p.a.; art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do przyznania zasiłku w minimalnej wysokości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż wprawdzie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek okresowy może być przyznany w wysokości pomiędzy maksymalną a minimalną kwotą wynikająca z wyliczenia dochodu i kryterium dochodowego, jednak nie oznacza to dowolności w działaniu z którą do czynienia mamy w przedmiotowej sprawie. Skarżący spełniał ustawowe przesłanki uprawniające go do zasiłku, natomiast przyznanie tego świadczenia w minimalnej wysokości nie realizuje zasad udzielania pomocy społecznej zawartych w ustawie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną kwota 304,28 zł dochodu miesięcznego (dodatek mieszkaniowy i przyznany zasiłek) nie pozwoli skarżącemu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej uszło uwadze Sądu I instancji, że organy nie rozważyły okoliczności sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie został także zebrany pełen materiał dowodowy, więc organy nie oceniały sytuacji na podstawie jego całokształtu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Oznacza to, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany, uzupełniania czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i jest zobligowany odnieść się do jej zarzutów tak jak zostaną one sformułowane. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z podniesionymi zarzutami.
Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 oraz art. 3 P.p.s.a. Powołane przepisy mają charakter ustrojowy, wyznaczając granice kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji w żaden sposób ich nie naruszył, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast okoliczność, iż z tą oceną nie zgadza się skarżący nie oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia
Za całkowicie niezasadny należy uznać także zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy czym wskazane tam zostały przepisy art. 9, 10, 145 § 1 pkt 5 i 149 § 2 i 3 k.p.a.. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 145§ 1 pkt 5 i art. 149 k.p.a. nie miały w sprawie zastosowania, tym samym nie mogły zostać naruszone. Natomiast art. 9 k.p.a. obowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz dbania o to, aby z powodu nieznajomości prawa nie poniosła ona szkody.
Sąd II instancji nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu w niniejszej sprawie, gdyż skarżący składając wniosek o przyznanie zasiłku okresowego zakreślił przedmiot niniejszego postępowania. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż w styczniu 2011 r. przyznano skarżącemu pomoc w formie posiłku na okres od stycznia do marca 2011 r., a także zasiłki celowe w kwocie 242 zł. na pokrycie w całości zakupu leków i leczenia i w wysokości 35 zł. na zakup środków czystości. Uznać zatem należy, że skarżący kasacyjnie jest poinformowany o swoich uprawnieniach wynikających z aktualnych przepisów i z tych uprawnień korzysta.
Nie nastąpiło także naruszenie art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący został powiadomiony o każdej czynności podjętej przez organ, zaś rozstrzygnięcie w sprawach pomocy społecznej zazwyczaj opiera się na ustaleniach poczynionych w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W aktach administracyjnych brak jest co prawda informacji, że skarżący kasacyjnie był odrębnie pouczony o możliwości zapoznania się aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, i takie zaniechanie organu niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Samo jednak stwierdzenie tego rodzaju uchybienia nie powoduje automatycznie konieczności uchylenia kwestionowanych przez skarżącego decyzji. Naruszenie bowiem tego przepisu mogło uzasadniać wzruszenie wydanych przez organy rozstrzygnięć wyłącznie w sytuacji, gdyby strona wykazała, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszym przypadku skarżący nie wykazał, aby z powodu powyższego uchybienia nie mógł na etapie postępowania administracyjnego przedstawić dowodów, których przeprowadzenie wpłynęłoby istotnie na treść zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego, a dokonane w nim ustalenia stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego oraz decyzji o udzieleniu pomocy celowej. Prowadzi to do wniosku, że nie nastąpiło naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy został ustalony należycie i nie był kwestionowany na żadnym etapie postępowania, także w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane na czym konkretnie miałoby polegać błędne ustalenie okoliczności sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok został oparty na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż decyzja o zasiłku okresowym ma charakter uznaniowy, bowiem, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ponieważ pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu.
Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej postaci, czego skarżący doświadczył uzyskując zasiłek celowy i inne świadczenia.
Także zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3, art. 38 ust. 1- 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej są przy uwzględnieniu powyższych rozważań niezasadne.
Przede wszystkim dochód skarżącego został ustalony prawidłowo, gdyż bezspornie dochód skarżącego stanowi kwota przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. Również prawidłowo przyjęto, iż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Zgodnie zaś z przepisem art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przepis ten wyznacza jedynie dolną granicę kwoty zasiłku okresowego, dlatego zarzut kasacyjny jego naruszenia nie jest zasadny, skoro z ustaleń organów administracji orzekających w sprawie - nie kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie - wynika, iż kwota zasiłku przyznanego skarżącemu odpowiada wysokości wynikającej z tego przepisu. O możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej wskazane minimum nie rozstrzyga bowiem cytowany art. 38 ust. 3 pkt 1, lecz spełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że w świetle przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego miały one pełne podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien zatem złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.