Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 484/15, w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku S. L. z dnia 26 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr 12/8 z obrębu [...] wydzieloną z działki 12/5 zajętej pod ul. [...]; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł; w pkt 5. zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 28 października 2015 r., S. L., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 12/5 z obrębu [...] położoną w Warszawie, zajętą pod budowę drogi publicznej – ul. [...] w Warszawie.
W skardze zarzucono organowi rażące terminów ustawowych do wydania decyzji w sprawie, w tym art. 35 § 3 k.p.a., a także art. 8 i 12 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek wszczynający postępowanie złożył w dniu 26 maja 2015 r., zaś pierwsza podjęta czynność miała miejsce w dniu 21 lipca 2015 r., kiedy to organ zawiadomił skarżącego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r., nie podając powodów takiego przesunięcia terminu. W ocenie skarżącego przesunięcie terminu rozpatrzenia jego wniosku nie jest usprawiedliwione, bowiem z treści pisma z dnia 10 lipca 2015 r. wynika, że organ dysponuje kompletem dokumentów umożliwiających mu podjęcie rozstrzygnięcia. Skarżący zaznaczył, że rozprawa w sprawie odbyła się w dniu 19 sierpnia 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wyjaśnił, że skarga jest bezzasadna, bowiem organ informował stronę postępowania o terminie zakończenia postępowania, a nadto wniosek skarżącego z dnia 26 maja 2015 r. został rozpatrzony – w dniu 2 grudnia 2015 r. została wydana decyzja Nr [...], ustalająca odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna 12/8 z obrębu [...] na rzecz pani D. S. oraz odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. Organ wyjaśnił również, że działka 12/8 została wydzielona z działki ewid. 12/5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, podkreślając, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako dominujące zostało ukształtowane stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości. Podstawą takiej oceny jest fakt, że od dnia złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez skarżącego, tj. od dnia 26 maja 2015 r. do dnia wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do dnia 2 listopada 2015 r. (data wpływu dokumentu drogą elektroniczną do organu) upłynęło ponad 5 miesięcy, zaś do czasu wydania decyzji rozstrzygającej żądanie skarżącego ponad 6 miesięcy.
Sąd przyznał, że organ co prawda dopełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę, że postępowanie z wniosku skarżącego o odszkodowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Sąd zaznaczył, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości postępowania. Szczególnie, nie może ona stanowić takiego usprawiedliwienia, w razie, gdy nowy termin wyznaczany jest na datę odległą, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nowy termin załatwienia sprawy przewidziany został za kilka kolejnych miesięcy, a organ nie wskazał żadnych obiektywnych okoliczności uzasadniających takie przedłużenie terminu.
Dodatkowo Sąd zauważył, że z akt rozpoznanej sprawy nie wynika, by w czasie który upłynął pomiędzy zgromadzeniem dokumentacji koniecznej do rozpoznania wniosku i przeprowadzeniem rozprawy, organ podejmował jakiekolwiek czynności, które byłyby konieczne i których wynik determinowałby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu ani charakter sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego (ustalenie odszkodowania), ani jakiekolwiek okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiają tak długotrwałego prowadzenia postępowania, ani też nie znajdowało uzasadnienia wyznaczenie odległego terminu załatwienia sprawy.
Wobec tego Sąd uznał, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania było prowadzone z naruszeniem ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, doszło również do naruszenia przywołanego powyżej art. 35 k.p.a. Zważywszy na brak usprawiedliwionych powodów przekroczenia terminów kodeksowych, Sąd uznał przy tym, że przewlekłość ma charakter rażący. Wymierzając grzywnę, Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło, grzywna zatem – wobec znanych Sądowi z urzędu okoliczności co do dużej skali wypłacanych odszkodowań – nie powinna stanowić grzywny nazbyt dotkliwej, tak aby nie powodowała takiego uszczuplenia budżetu organu, które uniemożliwi wypłatę odszkodowania. Z tych względów, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego co do wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktów 2, 3, 4, 5 i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 149 § 1, § 1a, § 2 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy i to z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie,
- II. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku konkretnych przyczyn uznania przewlekłości postępowania organu za rażące,
- III. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, wskazujących na podejmowanie przez organ wymaganych, a przy tym zasadnych czynności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie były prowadzone postępowania w różnych trybach, różnych procedurach, gromadzone były wymagane wyjaśnienia i dowody. Dodatkowo w toku postępowania skarżący składał odwołania i skargi, które wymagały przekazywania akt, co miało wpływ na tempo rozpoznawanych spraw związanych z przedmiotową nieruchomością.
Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z Sądem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd ocenił działania organu w sposób ogólny, bez konkretnej analizy stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. – nie podnosząc żadnych wniosków – wskazał, że nie czynił żadnych działań mających na celu utrudnianie działań organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że postępowanie z wniosku S. L. z dnia 26 maja 2015 r. prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Na wstępie przypomnieć należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". W orzecznictwie wypracowano stanowisko zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).
Tak rozumiane pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania koresponduje z aktualną definicją tego pojęcia zawartą w art.37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wprowadzoną do Kodeksu postępowania administracyjnego od dnia 1 czerwca 2017r., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935). Zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w art.37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan "przewlekłości" występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.
Sąd rozpatrujący skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązany jest rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że po otrzymaniu w dniu 27 maja 2015 r. wniosku S. L. z dnia 26 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania w trybie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ w dniu 10 czerwca 2015 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, a następnie zapoznano strony ze złożonym do akt sprawy operatem szacunkowym z dnia 20 czerwca 2015 r. W dniu 7 lipca 2015 r. organ zawiadomił o terminie zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r. W dniu 24 lipca 2015 r. wystosowano do stron pismo zawiadamiające o wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej na dzień 19 sierpnia 2015 r. i o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Po odbyciu rozprawy administracyjnej w dniu 19 sierpnia 2015 r. z protokołu której wynika, że operat nie był kwestionowany zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. wystosowano do stron dopiero 18 listopada 2015 r., przy czym w dniu 28 października 2015 r. wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania, zaś decyzję wydano w dniu 2 grudnia 2015 r. Zatem między rozprawą administracyjną, a zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2015 r. upłynęły kolejne 3 miesiące. W tych okolicznościach niewątpliwie postępowanie prowadzone było przewlekle. Dlatego w zakresie pkt 2 i 5 zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił (art.184 p.p.s.a.).
Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie Prezydent, że doszło do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał bowiem konkretnych przyczyn uznania przewlekłości postępowania organu za rażące, ocenił działania organu w sposób ogólny, nie badając szczegółowo okoliczności sprawy. A trzeba mieć na uwadze opisane powyżej czynności podejmowane przez organ. W kontekście wskazanych okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny i rozważyć, czy istotnie przewlekłość organu miała rażący charakter.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę kasacyjną w zakresie zaskarżenia pkt 3 i 4 wyroku i orzekł na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.207 §2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego.