Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 20 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 224/22), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 lutego 2022 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 stycznia 2022 r., nr [...] odmawiającą przyznania B.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem S. W..
W motywach w/w wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 stycznia 2022 r. odmawiającą przyznania B.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem S.W.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło bowiem, że siostra jest co prawda osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.; zwanej u.ś.r.) i zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy - ciąży obowiązek alimentacyjny względem brata, jednak prawo tej osoby do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad bratem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może być zrealizowane wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, żadna z tych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie, bowiem obydwoje rodzice wnioskodawczyni i jej brata S. W. żyją i tylko matka – A.W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Drugi z rodziców – K. W. nie posiada natomiast orzeczenia o jakimkolwiek stopniu, w tym znacznym, niepełnosprawności. W ocenie zatem organu odwoławczego, fakt sprawowania faktycznej opieki przez siostrę niepełnosprawnego S.W. nie uprawnia jej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro żyje jeszcze i mieszka ze swoim synem, nieposiadający orzeczenia o znacznej niepełnosprawności, jego ojciec. Rodzice zaś są zobowiązani do świadczeń alimentacyjnych przed rodzeństwem tej osoby.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. W., podnosząc, że jej ojciec, który uznany został przez Kolegium za jedyną osobę uprawnioną do opieki nad niepełnosprawnym synem, sprawował tę opiekę, dopóki był w stanie to czynić. Obecnie miał zaś 78 lat, sam był schorowany i wymagał pomocy. Ponadto był on osobą trudną w nawiązywaniu relacji, ma konserwatywne zasady i w związku z tym nie ubiegał się o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, ojciec jej, ze względu na wiek, mógł być też uznany za osobę niepełnosprawną, gdyż otrzymywał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie pielęgnacyjne (należne po ukończeniu 75 -go roku życia) a ponadto żądanie przez jej brata alimentów od ojca, co sugerowało Kolegium, było niemoralne i niesprawiedliwe. Ojciec pomagał bowiem finansowo matce posiadającej najniższą emeryturę, z której nie byłaby w stanie się utrzymać.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wnosiła o uznanie jej za jedyną osobę zdolną do świadczenia opieki nad bratem i przyznanie jej przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, że powyższa skarga jest zasadna, wskazywał, iż podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy. Jak podnosił bowiem Sąd, konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18, CBOSA).
Zawsze jednak warunkiem niezbędnym do takiej oceny jest ustalenie, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności, z obiektywnych a nie subiektywnych przyczyn, nie mogą zajmować się swoim rodzicem. Konieczne jest więc rozważanie całokształtu sytuacji rodzinnej i bytowej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji, aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2616/20 i wyrok WSA w Olsztynie z 23 lipca 2020 r. II SA/Ol 343/20; CBOSA). Obiektywne przyczyny niemożności sprawowania swych obowiązków przez bliższego krewnego nie ograniczają się do jego stanu zdrowia, lecz powinny obejmować całokształt okoliczności, w tym wiek zobowiązanego oraz jego sytuację rodzinną i bytową, również związaną z koniecznością sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny.
Dodatkowo Sąd Wojewódzki podnosił, że w realiach niniejszej sprawy, dokonując wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy zważyć także na brzmienie art. 16 ust. 1 i 2 u.ś.r., w myśl którego osobie, która ukończyła 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia takiej osobie opieki i pomocy w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca zaliczył w omawianym przepisie osoby powyżej 75 roku życia do kręgu osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, które co do zasady wymagają opieki i pomocy. W niniejszej sprawie należą do nich zarówno niepełnosprawna w stopniu znacznym matka jak i ojciec S. W. Ponadto ustawowa definicja pełnoletniej osoby niepełnosprawnej określona została w art. 3 pkt 15 u.ś.r. zgodnie z którym, ilekroć w ustawie mowa o pełnoletniej osobie niepełnosprawnej - oznacza to osobę pełnoletnią, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobę, która ukończyła 75 lat. Przywołane normy prawne każą zatem traktować osoby w wieku ponad 75 lat jako pełnoletnie osoby niepełnosprawne o co najmniej umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, implikowało konieczność rozważenia czy w sprawie występują okoliczności obiektywnie niezależne od K.W. będącego ojcem niepełnosprawnego S.W., które uniemożliwiają mu wywiązywanie się ze swoich obowiązków alimentacyjnych (takie jak wiek i sytuacja rodzinna K.W.) oraz czy powstał obowiązek alimentacyjny po stronie B. W., jako zobowiązanej w dalszej kolejności. Zdaniem Sądu, organy zaniechały jednak dokonania tych ustaleń opartych na pełnym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym.
Z powyższych względów Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podniosło zarzuty:
- 1. naruszenia prawa materialnego, tj.:
- a) art. 18 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) -poprzez błędną wykładnię, bowiem powyższy przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktycznemu opiekunowi w przypadku gdy osoba wymagająca opieki posiada choćby jednego rodzica co do którego nie orzeczono o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji;
- b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U, z 2021 r. poz. 137 ze zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;
- c) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo że osoba wymagająca opieki posiada żyjącego rodzica, co do którego nie orzeczono niepełnosprawności w stopniu znacznym, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie która faktycznie sprawuje opiekę;
- d) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych -przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż B. W. spełnia przesłanki określone w tym przepisie, co uzasadnia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki posiada rodzica co do którego nie orzeczono niepełnosprawności w stopniu znacznym,
- 2. naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych;
- c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się usprawiedliwione.
W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. a to uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Treść wyżej przytoczonych przepisów u.ś.r. jest, w ocenie składu orzekającego, w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy.
Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.
W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.
Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. a-d petitum skargi kasacyjnej.
Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym zasadne stają się również zarzuty procesowe w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez Sąd Wojewódzki uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny. Skoro bowiem okolicznością bezsporną było, iż ojciec S.W. – K.W. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu wniosku uczestniczki postępowania stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Chybiony natomiast był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sam brak akceptacji skarżącego kasacyjnie co do wskazań udzielonych organowi przez sąd administracyjny nie mógł być bowiem kwestionowany w drodze zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest przepisem wyłącznie technicznym, określającym konieczne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, a które zaskarżony wyrok zawiera.
Z kolei naruszenie art. 153 p.p.s.a. mogłoby stanowić ewentualną podstawę skargi kasacyjnej, ale w sytuacji, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd nie zastosowałby się do oceny prawnej, przewidzianej w tym przepisie a wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.
Tym niemniej – z przyczyn wyżej omówionych – skarga kasacyjna generalnie okazała się usprawiedliwiona a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.