Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 517/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Wójt Gminy C. odmówił przyznania wnioskodawcy – M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką.
Wskazując na treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", organ podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, które przysługuje osobie uprawnionej, w sytuacji gdy nie podejmuje lub zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei powołując się na treść art. 3 pkt 22 u.ś.r. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) organ wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia dołączył zaświadczenia z KRUS, z którego wynika, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i nie ma stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Wnioskodawca złożył też oświadczenie, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego.
W odwołaniu skarżący podniósł, że wprawdzie posiada gospodarstwo rolne, ale w związku z koniecznością opieki nad chorą córką nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej.
Zaskarżoną decyzją SKO w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że córka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] listopada 2003 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności w G., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 stycznia 1991 r.
Bycie przez wnioskodawcę rolnikiem jest zdaniem Kolegium podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 8 i 8a u.ś.r. w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym.
Ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;
- 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;
- 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Z powyższego zdaniem Kolegium wynika, że skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. braku podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienie lub inne pracy zarobkowej.
Kolegium wskazało również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 463/10. Organ podkreślił, że wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r. polegającą na uznaniu, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego za prawidłową uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, a także w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 111, art. 113 § 1, art. 138 § 1 K.p.a. Jednakże w uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował wyłącznie to, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 i art. 3 pkt 22 u.ś.r.
Skarżący wskazał, że stosownie do art. 17 u.ś.r. nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej, nie posiada dochodów. Artykuł 3 pkt 22 u.ś.r. zaś zawiera definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. warunek bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżone j decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 517/13, oddalając skargę, powołał się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wskazał, że uprawnioną do tego świadczenia może być tylko osoba, która nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub też osoba, która w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rezygnuje z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto niezbędne jest wskazanie na treść art. 3 pkt 22 u.ś.r., który definiuje "zatrudnienie" lub "inną prace zarobkową".
Sąd wskazał, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w kwestii czy osobie będącej rolnikiem i prowadzącej gospodarstwo rolne może być przyznane świadczenie rodzinne do niedawna budziła wiele wątpliwości, a w orzecznictwie sądów administracyjnych istniało wiele rozbieżności w stosowaniu tego przepisu. Jednakże uchwałą z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 17 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywanej pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z prowadzeniem jak i zarządzaniem gospodarstwem.
Zatem przy odpowiedniej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne, zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ma możliwość planowania pracy, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym do swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Wskazał również, że rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w komentowanym przepisie nie może budzić wątpliwości, a więc osoba rezygnująca z zatrudnienia musi rezygnować z aktualnego zatrudnienia i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to rezygnację z prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W myśl przepisu art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów jest wiążąca w sprawie, w której zapadła. Jednak z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że de facto jest ona również wiążąca w innych sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym. W przypadku bowiem gdy sąd rozpoznający tożsamą sprawę nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobligowany jest on do wystąpienia do odpowiedniego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym.
Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaś w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący posiada gospodarstwo rolne, jak również, że prowadzi to gospodarstwo. W myśl wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. zawarte w przywołanej powyżej uchwale i faktu, że skarżący jest rolnikiem – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córką nie może być mu przyznane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Ponadto zawnioskowano o przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi w celu podjęcia ponownej uchwały w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 269 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i wezwanie do wzięcia udziału w przedmiotowej sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich albowiem wymaga tego ochrona praworządności oraz praw człowieka i obywatela.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego, będącego rolnikiem, powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką nie może być mu przyznane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne rolnik, będący ubezpieczonym w KRUS, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Jednak skarga kasacyjna w tym zakresie nie dotyczy zasadniczo zaskarżonego wyroku, lecz próbuje podważyć ocenę prawną jaka została wypowiedziana w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12, na którą powołał się Sąd I instancji. W istocie skarga kasacyjna zmierza zatem do podważenia ww. uchwały.
Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Należy podkreślić, że na podstawie art. 269 p.p.s.a. sentencje uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter wiążący dla pozostałych składów sądów administracyjnych.
Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej strony skarżącej kasacyjnie. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega przesłanki do wdrożenia procedury z art. 269 § 1 p.p.s.a., o co wnioskuje strona skarżąca kasacyjnie.
W uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ww. ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., które zastąpiło dodatek stały, regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. W aktach sprawy jest zaś oświadczenie skarżącego kasacyjnie, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega obowiązkowemu ubezpieczenia w KRUS. Okoliczność ta nie budzi zatem wątpliwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, kierując się przedstawionymi wyżej względami i powołaną uchwałą, prawidłowo uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to jest zgodne z licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki o sygn. akt: I OSK 1702/12, I OSK 3060/12, I OSK 3057/12, I OSK 3053/12, I OSK 3006/12, I OSK 1987/10).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.