Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Lu 278/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2010 r. H. S. zwrócił się do Wójta Gminy Jeziorzany o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej we wsi Jeziorzany, gm. Jeziorzany. W toku postępowania w tym przedmiocie W. S. w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. wniósł o jego zawieszenie do czasu wykonania prawomocnych orzeczeń sądowych zapadłych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie i Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie dotyczących prowadzonej budowy tuczarni i planu zagospodarowania działki nr [...], należącej do H. S. W ocenie W. S. podział geodezyjny działki i zbycie jej jest próbą uchylenia się od wykonania prawomocnych wyroków sądowych. Wyroki dotyczą całej działki nr [...], jeżeli nastąpi podział geodezyjny działki przed zakończeniem budowy tuczarni, przed oddaniem jej do użytkowania i przed wykonaniem prawomocnych wyroków, to będzie to sprzeczne z obowiązującym prawem.
Wójta Gminy Jeziorzany postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, których wykonania żąda W. S. pozostają bez związku z podziałem działki, bowiem dotyczą sprawy z zakresu prawa budowlanego i nie rozstrzygają zagadnienia wstępnego związanego z podziałem. Ponadto, organ administracji może zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to sama strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie W. S. nie jest stroną, która spowodowała wszczęcie postępowania podziałowego. W sprawie nie zachodzą zatem przesłanki zawieszenia postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek strony wnoszącej podanie o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki.
W zażaleniu na to postanowienie W. S. zarzucił obrazę przepisów postępowania, szczególnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem odwołującego błędnie przyjęto, że w sprawie podziału działki nr [...] jako właściciel działki sąsiedniej nie jest on stroną postępowania, wskazując w tym zakresie, iż sąd uznał, że jest on stroną postępowania dotyczącego planu zagospodarowania całej działki nr [...]. Zdaniem skarżącego rozpatrzenie sprawy o podział zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ lub sąd zagadnienia wstępnego jakim jest doprowadzenie zagospodarowania całej działki do stanu zgodnego z projektem zagospodarowania i wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę tuczarni. Zaprojektowany podział działki ma na celu ominięcie prawa, poprzez niewykonanie wyroków sądowych, ponieważ po podziale działki zmieni się właściciel działki i nie będzie można wyegzekwować wyroku sądowego, bo wyrok dotyczy obecnego właściciela działki nr [...], H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia W. S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w szczególności wskazane wyroki sądów administracyjnych nie wskazują na to, by we wszczętym postępowaniu podziałowym pojawiło się zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ lub sąd. Kolegium wskazało, iż powoływane w toku postępowania wyroki sądów zapadły przed wszczęciem postępowania podziałowego i nie mają wpływu na rozpatrzenie sprawy podziału.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. S. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa. Naruszenie to polega na tym, iż organy nie zawiesiły postępowania podziałowego mimo sporu granicznego między działkami nr [...] i nr [...], mimo braku ugody i mimo braku podpisania protokołu granicznego. Ponadto, zdaniem skarżącego, podzielenie działki stanowi zmianę wydanego pozwolenia na budowę, gdyż dotyczy zmiany planu zagospodarowania działki. Taka zmiana wymaga zaś zgody organu wydającego pozwolenie na budowę oraz organu je uzgadniającego, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie.
Skarżący wskazał, iż w sprawie przebiegu granicy pomiędzy działkami toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, które nie zostało zakończone podpisaniem protokołu granicznego lub ugodą. W związku z tym sprawę tą winien rozstrzygnąć sąd, co wyczerpuje dyspozycje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Najpierw powinna zostać ustalona sporna granica miedzy działkami i winny zostać wykonane prawomocne wyroki sądowe oraz zakończone postępowanie w sprawie unieważnienia pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas dopuszczalnym będzie dokonanie podziału nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.).
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez organy nadzoru budowlanego kwestii dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] nie warunkuje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd wskazał, że przez podział nieruchomości w rozumieniu przepisów tej ustawy należy rozumieć podział nieruchomości gruntowej polegający na geodezyjnym (ewidencyjnym) wydzieleniu w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych. Podział ten (geodezyjny) należy odróżnić od prawnego podziału nieruchomości łączącego się z dokonaniem zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do wydzielonych działek. Celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu celem wyodrębnienia osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia.
W postępowaniu podziałowym nie określa się granic zewnętrznych nieruchomości, co ma dodatkowo przełożenie na katalog stron postępowania podziałowego. Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości przyjmuje się istniejący stan prawny nieruchomości ustalony w pierwszej kolejności na podstawie księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, a w razie braku tych dokumentów na podstawie danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Rodzaj dokumentów stanowiących podstawę opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości wpływa również na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku braku księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych wykazanych w katastrze nieruchomości.
W takiej sytuacji o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach – osoby władające tymi nieruchomościami.
Wskazany przypadek obowiązku zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiedniej o przyjęciu granic nie oznacza jednak, iż wyżej wymienione osoby uzyskują w ten sposób status strony postępowania podziałowego. Rozstrzygające znaczenie ma w tym zakresie art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć między innymi dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. Zatem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jedynie jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa.
Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Jest bowiem zasadą, że właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki niebędącej ich własnością, a pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym.
Sąd I instancji podzielił jednocześnie stanowisko skarżącego, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywane przez nich prawa własności. Jednakże przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, które nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, tym samym nie wpływa na prawa skarżącego.
Z tych względów wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego między działkami nr [...] i nr [...] nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania. Postępowanie podziałowe nie ustala granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej, w razie wątpliwości co do poprawności przebiegu tych granic skarżącemu przysługuje prawo do zainicjowana postępowania rozgraniczeniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak wskazał skarżący obecnie nie toczy się żadne postępowanie rozgraniczeniowe.
Brak przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego między działką skarżącego i wnioskodawcy nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zagadnienia takiego nie stanowi również prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w stosunku do realizowanego na projektowanej do podziału działce budynku inwentarskiego. Jakkolwiek racje ma skarżący, iż pozwolenie na budowę obejmujące również projekt zagospodarowania działki dotyczyło działki nr [...], jednakże ewentualne dokonanie geodezyjnego podziału działki nie będzie stanowić przeszkody w dalszym prowadzeniu tego postępowania celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Sąd zaznaczył, że obowiązkiem dokonania odpowiednich prac lub czynności w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu może zostać obciążony nie tylko inwestor, lecz również każdoczesny właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy bowiem wykonanego obiektu.
Ponadto w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma jakiegokolwiek uregulowania uzależniającego zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości od zakończenia postępowania w sprawie legalności wykonanych na nieruchomości robót budowlanych.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie brak było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Postępowanie o podział nieruchomości nie zostało wszczęte na żądanie skarżącego, dlatego też nie jemu przysługuje zgodnie z tym przepisem prawo wnioskowania o zawieszenie tego postępowania. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej nie stanowi ustawowej przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. reprezentowany przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że mimo iż zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji na skutek naruszenia przez organy administracyjne:
- – art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, 80 k.p.a., przez niewłaściwe przyjęcie, że organy rozpoznające sprawę i wydające decyzje (zarówno zaskarżoną jak i w pierwszej instancji) nie dopuściły się naruszenia prawa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które to uchybienie skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia oraz, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji czyli Wójta Gminy Jeziorzany i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,
- – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez potwierdzenie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z materiału dowodowego wynika, iż postępowanie powinno być zawieszone, bo brak jest głównego wymogu dokonania podziału, jakim jest brak statusu ustalonych granic dzielonej nieruchomości, a nie ma w tym jej areału, bo istnieje spór graniczny między działką dzieloną nr [...] a działką sąsiednią nr [...] i tą kwestię jako zagadnienie wstępne winien rozstrzygnąć sąd powszechny, jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej.
Projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności ustalone granice nieruchomości podlegającej podziałowi, natomiast geodeta stwierdził podczas podziału, że takie granice nie istnieją, dlatego sam musi je odtworzyć wg danych z katastru nieruchomości.
Sąd nie uwzględnił, że nie zostały zachowane żadne punkty graniczne i konieczne jest ich odtworzenie na podstawie dokumentacji geodezyjnej i punktów odniesienia znajdujących się w terenie. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia przed dokonaniem podziału geodezyjnego musi być protokół przyjęcia granic nieruchomości, a w tym postępowaniu takiego protokołu przyjęcia granic brak, dlatego kwestię tę musi rozstrzygnąć sąd powszechny jako zagadnienie wstępne przed wydaniem decyzji podziałowej, co w pełni wyczerpuje dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Podniesiono ponadto, że w sprawie nie chodzi tylko o budynek tuczarni, jak napisał Sąd w zaskarżonym wyroku, a głównie o stan zagospodarowania działki inwestora nr [...] dokonany, wbrew zatwierdzonemu projektowi i prawomocnym wyrokom sądowym, których wójt i inwestor nie chcą wykonać.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w tej skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. mógłby być uwzględniony jedynie wówczas, gdyby zasadne okazały się powiązane z nim zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, 80 k.p.a. W sprawie niniejszej, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał skargę dotyczącą zgodności z prawem odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi Jeziorzany, gm. Jeziorzany rozważone zostały kwestie związane z żądaniem zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił na wstępie, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć zagadnienie wstępne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto – pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, a zależność ta ma być bezpośrednia. Nie kwestionując takiego rozumienia powołanego przepisu, które jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie, skarżący zakwestionował ocenioną przez Sąd I instancji jako prawidłową odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wskazanej nieruchomości na podstawie tego przepisu.
Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i nie dostrzegł naruszenia art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 78 i 80 k.p.a.
Podzielając pogląd organów, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd słusznie stwierdził, że rozstrzygnięcie przez organy nadzoru budowlanego kwestii dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] nie warunkuje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd stwierdził, że postępowanie podziałowe nie ustala granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej, w razie wątpliwości co do poprawności przebiegu granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej skarżącemu przysługuje prawo do zainicjowana postępowania rozgraniczeniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro skarżący wskazał, że takie postępowanie obecnie się nie toczy, to można uznać, że sprawa w tym względzie nie została dostatecznie wyjaśniona.
Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody nawiązujące do treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących podziały nieruchomości – art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1a, art. 97 ust. 1a pkt 3a i pkt 5 i warunków tam zawartych jakie m.in. należy spełnić w postępowaniu podziałowym nie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia i nie podlegały rozważaniu w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, pozostać więc również muszą poza zakresem rozważań w postępowaniu kasacyjnym.
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.