Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Burmistrza P. z [...] 2018 r.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] 2013 r. dotyczącą odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P., w ten sposób, że ustalono, iż od [...] maja 2017 r. do [...] lutego 2018 r. kwota odpłatności ponoszona przez W. C. będzie wynosić [...] zł (70% dochodu strony), natomiast od 1 marca 2018 r. - [...] zł (70% dochodu strony). Podstawą zmiany odpłatności za jego pobyt w DPS od dnia 1 maja 2017 r. był art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, ze zm., dalej: u.p.s.), wobec ustalenia, że doszło do zmiany dochodu W. C.. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] 2017 r., sygn. akt [...] przeliczono emeryturę W. C. za okres od dnia 1 listopada 2016 r. poprzez doliczenie rekompensaty za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach przez 15 lat.
Wobec powyższego kwota emerytury została zwiększona. Po uprawomocnieniu się wyroku, W. C. otrzymał w dniu [...] 2018 r. decyzję z ZUS o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z urzędu. Celem ustalenia miesięcznej wysokości świadczenia emerytalnego od dnia 1 maja 2017 r. (od tego bowiem czasu Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. partycypuje w kosztach utrzymania zainteresowanego w DPS), organ I instancji wystąpił do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji ustalono, że na miesięczny dochód W. C. w okresie od 1 maja 2017 r. składa się dotychczasowa kwota emerytury wraz z wyrównaniem (doliczonym na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w O.).
W związku z powyższym świadczenie emerytalne W. C. na dzień 1 maja 2017 r. wynosiło 3.928,88 zł netto i obowiązywało do czasu ponownej waloryzacji rent i emerytur, która miała miejsce w marcu 2018 r. Zmiana dochodu W. C. stanowiła podstawę do zmiany odpłatności za jego pobyt w DPS od dnia 1 maja 2017 r. Na podstawie Zarządzenia Nr [...] Starosty P. z dnia [...] 2017 r. w sprawie ustalenia miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu P. w 2017 r. ustalono, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS, w danym okresie wynosił 3016,95 zł. W świetle powyższego ustalono, że odpłatność za DPS w okresie od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018 r. powinna kształtować się w następujący sposób: - kwota [...] zł wpłacana z dochodu zainteresowanego (70%), - kwota [...] zł stanowiąca różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS, a opłatą wnoszoną przez W. C., regulowana przez MOPS.
Na podstawie decyzji ZUS po waloryzacji świadczenia emerytalnego ustalono, że od dnia 1 marca 2018 r. W. C. przysługuje emerytura w kwocie [...] zł/brutto, tj. [...] zł/netto. Dokonując stosownych wyliczeń organ uwzględnił również, że od dnia 1 marca 2018 r. zmienił się koszt utrzymania mieszkańca w DPS. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty P. dotyczącego ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w P. dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle chorych, od 1 marca 2018 r. koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosi [...].zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obie wydane w sprawie decyzje wskazał, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:
- I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. "art. 106 § 5" u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na kategorycznym stwierdzeniu, że norma ta ma charakter konstytutywny i że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc tj. na przyszłość, podczas gdy ma ona charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą wsteczną;
- 2. art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydawaniu wyroku jego treści tj. nieuwzględnienie, że ustawodawca w sposób ścisły określił, w jakiej wysokości uiszcza się opłatę za pobyt oraz że norma ta nie dopuszcza możliwości odstąpienia przez pewien okres od ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości uzależnionej od dochodu osoby zobowiązanej;
- 3. art. 8 ust. 12 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydawaniu wyroku jego treści, tj. nieuwzględnienie, iż z treści tego artykułu wynika wprost zasada, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód, a więc za minione miesiące.
- II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 5 u.p.s.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 77 i 80 k.p.a.;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska, a także niezrozumiałego wskazania co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał brak podstaw do wzruszenia decyzji z [...] w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. w ogólności i wskazał na możliwość zmiany takiej w innych trybach wzruszania decyzji określonych w k.p.a.;
- 4. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Przychylił się też do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów.
Z tego też względu z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z tego też względu zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący - z mocy prawa - na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Wśród podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wskazany w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wymienia m.in. mieszkańca domu, ustalając jej wysokość w kwocie nie większej niż 70% jego dochodu. Przy czym, wskazany w skardze kasacyjnej art. 8 ust. 12 u.p.s. precyzuje, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. W myśl art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzja ustalająca wysokość opłaty może zostać zmieniona lub uchylona na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Skarga kasacyjna wywodzi, że dokonanie zmiany decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przy powołaniu się na powyższy przepis, powinno nastąpić z datą wydania decyzji zmieniającej ustalony pierwotnie obowiązek ze skutkiem ex tunc, a więc z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawodawca wiąże określone skutki prawne.
Tak przedstawiony problem prawny wymagał przede wszystkim odniesienia się do kategorycznego stwierdzenia prze Sąd I instancji, że wadliwość wydanych w tej sprawie decyzji wynika z tego, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. może jedynie wywoływać skutki ex nunc, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że decyzja podejmowana na podstawie przywołanego przepisu ma charakter konstytutywny nie miało znaczenia przy ocenie jej skuteczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222).
Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, CBOSA i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż w związku z ponownym ustaleniem emerytury przysługującej W. C. powodującym jej wzrost od dnia 1 maja 2017 r., Burmistrz P. był uprawniony do dokonania na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji tego organu z [...] 2013 r. w ten sposób, że ponownie ustalił wyżej wymienionemu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na określoną kwotę od dnia 1 maja 2017 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano, decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 12 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając w tym zakresie za trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, a w szczególności zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. Argumenty przywołane dla uzasadnienia powyższego zarzutu oraz analiza akt sprawy pozwoliły zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.