Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 832/17 oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie opłaty z tytułu tego przekształcenia.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Starosty [...] o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek położonych w M., wynikającej z ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W decyzji z [...] września 2010 r. opłata z tytułu przekształcenia ustalona została na kwotę 598 685 zł.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 odmówił, na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji własnej z dnia [...] września 2010 r w zakresie rozłożenia ustalonej opłaty za przekształcenie w wysokości 598 685 zł na 10 rat płatnych co 6 miesięcy każda. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. stała się ostateczna w dniu [...] października 2010 r.
Następnie, po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego wszczętego na wniosek A. J., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej rachunku bankowego, na który należało uiścić opłatę za przekształcenie, w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalił, iż opłatę za przekształcenie należy uiścić na wskazane konto Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia A. J. wniósł odwołanie.
Wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczący rozłożenia na raty wymaganej należności, po sprecyzowaniu żądania przez pełnomocnika skarżącego, Starosta [...] przyjął do rozpoznania jako złożony w trybie określonym w art. 155 k.p.a.
W dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] dotyczącą zmiany konta i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyjaśnił jednocześnie, że A. J. jest zobowiązany uiścić opłatę w wysokości 598 685 zł na konto ANR OT [...].
Przed wydaniem decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej Starosta [...] zwrócił się pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] marca 2016 r. do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. - ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. w zakresie rozłożenia na raty wymaganej opłaty w kwocie 598 685, 00 zł. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. ANR Oddział Terenowy [...] oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty ww. opłaty we wskazanym trybie.
Organ I instancji wyjaśnił, iż zgoda stron na zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niezbędna, ale nie jest wystarczająca do weryfikacji decyzji w tym trybie. Zgoda taka stwarza jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w trybie zwykłym. Przeszkodą do weryfikacji może być bowiem brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkową przesłanką zmiany ostatecznej decyzji we wskazanym trybie jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki, co oznacza, że organ nie może nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.
Organ wyjaśnił, że ochrona praw nabytych z decyzji przez strony postępowania jest zapewniona przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody pozostałych stron. W przedmiotowej sprawie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] będąca stroną postępowania, w sposób wyraźny oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. ustalającej opłatę za przekształcenie. W związku z powyższym brak było możliwości zmiany decyzji ostatecznej, z uwagi na brak zgody strony która nabyła prawo do otrzymania opłaty za przekształcenie.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżona decyzja narusza - w sposób rażący - przepisy ustawy dotyczące możliwości rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty, a także, że nie uwzględniono w niej słusznego interesu A. J. oraz słusznego interesu społecznego. Zauważył również, że w istniejącym stanie prawnym brak jest określenia terminu płatności należności z tytułu przekształcenia. Zaznaczył, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie posiada kompetencji do wyrażania zgody, czy też odmowy w zakresie rozkładania na raty ww. opłaty.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stwierdził, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 155 k.p.a., z którego wynika że bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej jest wyrażenie zgody przez stronę. Zgoda taka musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji w trybie powołanego przepisu. Zatem organ prowadzący postępowanie musi uzyskać zgodę nie tylko strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w tym trybie, ale także wszystkich pozostałych stron. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo bez takiej zgody, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami danego postępowania są nie tylko osoby je inicjujące, ale też każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie.
Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w dacie wydania decyzji ostatecznej, był nie tylko A. J. ale też Skarb Państwa, wykonujący swoje uprawnienia właścicielskie za pośrednictwem Agencji Nieruchomości Rolnych. W tej sytuacji Agencja Nieruchomości Rolnych posiada uprawnienie do działania jako strona postępowania, a więc również do wyrażania czy odmowy wyrażania zgody, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. Skoro Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraziła zgody na zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., to brak tej zgody uniemożliwia uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwykłym.
Jednocześnie organ poinformował, że na podstawie art. 45 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r.- przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624), z dniem 1 września 2017 r. przestały istnieć Agencja Rynku Rolnego i Agencja Nieruchomości Rolnych, a ich zadania przejęte zostały przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzja ostateczna narusza przepisy ustawy dotyczące możliwości rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty, a także, że nie uwzględniono faktu znacznej wysokości opłaty, organ odwoławczy podkreślił, że tego typu zarzuty mogłyby być podnoszone w odwołaniu od decyzji z 2010 r. Rozpatrywanie tego typu kwestii w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a jest niedopuszczalne, bowiem niweczyłoby całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Nie można w nim upatrywać środka do ponownego rozpoznania sprawy.
W skardze do skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. J. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie uwzględnieniu przez Wojewodę [...] (decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] faktu, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2010 r. w części rozstrzygającej o opłacie w zakresie rachunku bankowego jak i 14 dniowego terminu wpłaty, Starosta [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalił kwotę opłaty za przekształcenie i wskazał konto bankowe Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział [...], ale nie wskazał terminu płatności. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w motywach wyroku oddalającego skargę wskazał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wnioskowana przez skarżącego zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2010 r. w zakresie dotyczącym sposobu płatności opłaty, polega jedynie na rozpoznaniu sprawy przez organ w zakresie zawnioskowanym, tj. w trybie art. 155 k.p.a., a więc w oparciu o przesłanki wynikające tylko z tego przepisu. Sąd zauważył, że chodzi o tryb nadzwyczajny postępowania administracyjnego, a nie tryb zwykły, w którym rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Wbrew stanowisku skarżącego, w takim postępowaniu organ nie może rozpatrywać sprawy pod względem merytorycznym w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym wypadku w oparciu o ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wywodzenie niezgodności decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. z art. 4 ust. 3 ustawy przekształcającej, nie jest prawidłowe i dopuszczalne. W trybie art. 155 k.p.a. organ rozpoznaje jedynie wniosek dotyczący decyzji niewadliwej wydanej w trybie zwykłym (inaczej jest w trybie wznowieniowym czy też nieważnościowym), a więc bada tylko i wyłącznie przesłanki wynikające z tego przepisu. Taka interpretacja przepisu art. 155 k.p.a. wynika także z zasady ogólnej wymienionej w art. 16 k.p.a., tj. z zasady trwałości decyzji ostatecznych, stanowiącej wzorzec interpretacyjny dla pozostałych instytucji procesowych wymienionych w dalszych przepisach Kodeksu, wskazującej m.in., że zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej niewadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne i dokonały poprawnej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod normę art. 155 k.p.a. Z przepisu tego wynika, jak przyjęty to organy, że na zmianę lub uchylenie decyzji niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo przez organy orzekające, gdyż Skarbowi Państwa w imieniu którego działała wówczas (przed wprowadzeniem dniem 1 września 2017 r. zmiany strukturalnej, o której poinformował Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji) Agencja Nieruchomości Rolnych, przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu (grunty stanowiły poprzednio własność Skarbu Państwa) i to na rzecz ANR Oddział Terenowy [...] należało uiścić opłatę za przekształcenie. Skoro jedna ze stron postępowania – Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraziła zgody na rozłożenie na raty opłaty za przekształcenie (tym bardziej, że minęło ok. siedmiu lat od obowiązku zapłaty tej należności dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości), to wyraźny brak zgody tej strony wiązał organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji.
Zasadne jest, że strona która nabyła określone prawo z ostatecznej decyzji (prawo do uzyskania opłaty za przekształcenie) ma wyłączną możliwość decydowania o tym, czy może jeszcze "czekać" przez dalszy okres na taką zapłatę. Organ rozpoznający wniosek o zmianę decyzji w tym zakresie nie może decydować za stronę (wierzyciela) o jej finansach. Tak więc brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia wykonalności decyzji z dnia [...] września 2010 r., w kontekście braku takiego terminu w przepisach, Sąd wyjaśnił, iż należało odwołać się tutaj do ogólnego postępowania administracyjnego i instytucji wykonalności decyzji. Wykonalność decyzji oznacza, po pierwsze - możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie w tej decyzji lub po drugie - powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją przez stosowne organy w drodze przymusu, jakim one dysponują, czyli po prostu na drodze postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji – zgodnie z § 2 tego artykułu. Odwołanie przysługuje stronie postępowania. Strona ma na złożenie odwołania 14 dni od daty doręczenia jej decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.).
Tak więc wykonaniu podlegają decyzje organu I instancji, w stosunku do której nie zostało wystosowane odwołanie, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Oznacza to, że po upływie 14 dni od dnia wydania decyzji z [...] września 2010 r., decyzja ta podlegała wykonaniu (w tym wypadku uzyskała przymiot ostateczności – art. 16 k.p.a.) i nadawała się do egzekwowania należności przez stronę (wierzyciela). Zasadnie uznał Wojewoda [...], że umieszczenie terminu wykonania obowiązku przez stronę zobowiązaną do uiszczenia należności wymienionej w pkt. 3 decyzji z [...] września 2010 r. - nie może stanowić elementu osnowy decyzji, bowiem wynika to wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzje są wykonalne z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności). Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał skargę za całkowicie bezzasadną.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącego zażądał uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i pominięcie w zaskarżonym wyroku treści normy prawnej nakazującej organowi rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania kontroli działań organu odwoławczego pod względem zgodności z prawem oraz naruszenia zasad prawdy obiektywnej.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., I OSK629/17).
Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 131 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominiecie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu, gdyż WSA we Wrocławiu w sposób czytelny i jednoznaczny uzasadnił w motywach wydanego rozstrzygnięcia, dlaczego uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli była jedynie decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. i tylko ta decyzja została poddana kontroli Sądu, w oparciu o przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. Chodziło o nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, a nie o tryb zwykły, w którym rozstrzyga się sprawy co do istoty. W takim postępowaniu organ nie może rozstrzygać sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wywodzenie niezgodności decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a z art. 4 ust. 3 ustawy przekształcającej, nie jest prawidłowe i dopuszczalne.
Z art. 155 k.p.a. wynika, że do zmiany decyzji ostatecznej niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo przez organy orzekające, gdyż Skarbowi Państwa przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Grunty objęte decyzją przekształceniową stanowiły bowiem własność Skarbu Państwa. Skoro podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie wyraził zgody na rozłożenie na raty opłaty za przekształcenie, brak było możliwości zmiany decyzji w tym zakresie, na podstawie art. 155 k.p.a. Zasadne jest w ocenie Sądu pierwszej instancji, że strona która na podstawie decyzji ostatecznej nabyła określone prawo (do uzyskania opłaty za przekształcenie) ma wyłączną możliwość decydowania o tym, czy może jeszcze poczekać na zapłatę. Organ orzekający nie może w tym zakresie decydować za tę stronę, o jej finansach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia wyroku jasno wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej nie narusza prawa. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji i nienależyte uzasadnienie wydanego wyroku, okazały się niezasadne.
Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), ponieważ nie orzekał na podstawie tego przepisu. Przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej. Ani organy orzekające w sprawie, ani sąd I instancji, nie mogli więc, z uwagi na brak zgody strony, zastosować przepisu prawa materialnego dotyczącego rozkładania na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd nie orzekał w oparciu o przepis prawa materialnego którego zarzut skargi kasacyjnej dotyczy, nie mógł więc go naruszyć.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.