Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1389/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. T. i S. T. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postępowanie dotyczące rozgraniczenia działek o nr [...] oraz [...], [...] i [...] wszczęte zostało na wniosek Gminy [...]. Po dokonaniu pomiarów i ustaleniu w obecności stron przebiegu granicy w stosunku do wskazanych wyżej działek, protokół graniczny podpisano bez uwag, z wyłączeniem T. M. oraz M. i S. T. Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. o nr [...]orzeczono o rozgraniczeniu działki nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...] z działkami nr [...], [...], [...] i orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w obrębie [...] z działką nr [...] i przekazaniu sprawy w tej części z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] uchyliło wskazaną wyżej decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie [...], tj. działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Czynności ustalenia przebiegu granic zostały przeprowadzone w dniu [...] lipca 2015 r. i potwierdzone protokołem granicznym.
Następnie skarżący wystąpili do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na wydanie decyzji rozgraniczeniowej bez uzyskania ich stanowiska.
Rozpoznając wniosek skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] października 2017 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu wskazało, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji możliwe jest jedynie w przypadku wystąpienia wskazanych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a. przesłanek. Wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że skarżący zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z dokumentacją postępowania rozgraniczeniowego przed wydaniem decyzji (pismo z [...] marca 2016 r. doręczone [...] kwietnia 2016 r.), zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że decyzja została wydana bez uzyskania ich stanowiska w sprawie. Wskazało również, że protokół graniczny zawierał pouczenie strony o możliwości przekazania sprawy sądowi (punkt 14) oraz że w pkt 4 protokołu wpisano, że: "jako" strony zainteresowane ustaleniem przebiegu granic stawili się (...) pkt 8 – M. T., pkt 9 S. T.", natomiast w pkt 18: "niniejszy protokół graniczny, przed podpisaniem, został stronom odczytany". Zdaniem organu uznać zatem należało, że strona została poinformowana w odpowiednim momencie o możliwości przekazania sprawy sądowi.
SKO wskazało również na pouczenie doręczone stronie wraz z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. Z jego treści wynika bowiem, że na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520), dalej "p.g.i.k." stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy przysługuje prawo wystąpienia w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, za pośrednictwem Wójta Gminy [...], z wnioskiem o przekazanie sprawy sądowi. Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji poprzedziło dokonanie przez wójta oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a następnie z [...] stycznia 2016 r. nastąpiło włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w T. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w zakresie ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w jego ocenie prawidłowe jest stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki umożliwiające Wójtowi Gminy [...] wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości zatem w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdyż treść decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.
Podkreślił, że postępowanie nieważnościowe skarżący mylnie traktują jako środek wzruszenia ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu podczas gdy nie można traktować tej instytucji jako narzędzia do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie zakwestionowała decyzji w zwykłym trybie odwoławczym.
Sąd wskazał, że nie można rozpatrywać z perspektywy rażącego naruszenia prawa zarzutu niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu czy też pominięcia ich w czynnościach ustalenia granic w sytuacji, gdy skarżący byli informowani o czynnościach na gruncie i doręczono im prawidłowo decyzję z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej decyzji, która podlegała stwierdzeniu nieważności wskutek rażącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. W oparciu o przytoczony zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie poddał analizie zaskarżonej decyzje pod kątem rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podniesiono, że z uwagi na charakter protokołu każda z osób biorących udział w czynnościach na gruncie powinna być z tym protokołem zapoznana, i o ile nie ma zastrzeżeń co do jego treści powinna go podpisać lub złożyć podpis po zaprotokołowaniu jej zastrzeżeń. W ocenie skarżących brak podpisu winien natomiast prowadzić do wniosku, że strona protokołu nie widziała, ewentualnie gdyby osoba odmawiała podpisania protokołu powinien on zawierać wzmiankę o tym.
Zatem skoro a protokole granicznym sporządzonym w przedmiotowym postępowaniu brak jest podpisów skarżących należało uznać nie byli oni z treścią tego protokołu zaznajomieni. Okoliczność ta, zdaniem skarżących przesądza o tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie jest wadliwe w sposób kwalifikowany.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
W uzasadnieniu wskazano, że treść skargi kasacyjnej jest jedynie próbę przedstawienia przez skarżących własnej oceny przebiegu uzgodnienia granic podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, bardzo klarownie wyjaśnił dlaczego uważa, że skarżący mieli zapewnione prawo brania czynnego udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis w powiązaniu z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie brak ich podpisu na protokole granicznym oraz brak wzmianki o przyczynach niepodpisania protokołu świadczy o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego i to w sposób kwalifikowany skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji, albowiem pozbawiło stronę czynnego udziału w najważniejszej czynności w trakcie postępowania rozgraniczeniowego.
Podzielić należy zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że braku podpisów skarżących kasacyjnie na protokole granicznym oraz braku wzmianki na powyższym protokole o przyczynach niepodpisania przez strony protokołu granicznego nie można rozpatrywać jako rażące naruszenie prawa z uwagi na pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, że skarżący byli informowani o czynnościach dokonywanych na gruncie i doręczono im decyzję z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia.
Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Taką czynnością było niewątpliwie sporządzenie protokołu granicznego. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2841/15). Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi.
Skarżący kasacyjnie nie wykazali zaistnienia takiego związku. Okoliczność ta uniemożliwiłaby uwzględnienie powyższego zarzutu w postępowaniu zwykłym, tym bardziej w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zarzut ten nie może zostać uwzględniony.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.