Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2016 r., II SA/Wa 1595/15 oddalił skargę Samodzielnego Koła Terenowego nr [...] Społecznego Towarzystwa Oświatowego w C. na decyzję M. Kuratora Oświaty z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy wychowanków przedszkola. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie je statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego.
W związku z powyższym bezspornym jest, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego’, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.
Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowanie sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w I instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.
Związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Oznacza to, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).
Sąd uznał, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na ostateczną decyzję wydaną w przedmiocie skreślenia ucznia przedszkola niepublicznego z listy uczniów tylko podmiotowi, który posiada interes prawny w sprawie. Interes prawny w takim postępowaniu administracyjnym posiada jedynie uczeń, którego ze szkołą łączy stosunek administracyjnoprawny. Osoba prawna prowadząca przedszkole niepubliczne takiego interesu prawnego nie posiada. Nie można go bowiem skutecznie wywieść ani z umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy dzieckiem uczęszczającym do Niepublicznego Przedszkola Społecznego Towarzystwa Oświatowego w C. reprezentowanym przez rodziców a Dyrektorem Niepublicznego Przedszkola ani z przepisów Statutu Niepublicznego Przedszkola.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samodzielne Koło Terenowe nr [...] Społecznego Towarzystwa Oświatowego w C., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ sprawy, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że podmiot prowadzący szkołę niepubliczną nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie skreślenia dziecka z listy uczniów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływu na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialno-prawnej, przy czym interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (wyrok NSA z 10 marca 2011 r. II OSK 439/10; wyrok WSA w Łodzi z 25 marca 2009 r. II SA/Łd 63/09).
Skarżący powołuje się w tej sprawie na art. 84 ust. 2 pkt.
5) ustawy o systemie oświaty określający prawo organu prowadzącego szkołę – przedszkole niepubliczne, do wskazania kryteriów w statucie szkoły skreślenia ucznia z listy uczniów w zw. z art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, według którego nie można skreślić ucznia realizującego obowiązek szkolny z listy uczniów oraz art. 471 k.c. sytuujący odpowiedzialność kontraktową skarżącego z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy z rodzicami o świadczenie usług edukacyjnych. Pierwsze dwa przepisy zostały błędnie niezastosowane przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, trzeci z kolei w przypadku utrzymania w obiegu prawnym decyzji M. Kuratora Oświaty może stanowić o odpowiedzialności kontraktowej skarżącego wobec rodziców dziecka. W realiach tej sprawy związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jest więc oczywisty, tym bardziej, jeżeli przeanalizuje się tok postępowania organu odwoławczego, który stosując prawidłowo przepisy kpa powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa in principio uchylić decyzję dyrektora szkoły i orzec co do istoty sprawy, czyli zgodnie z interesem prawnym dziecka i jego rodziców orzec o jego przywróceniu do niepublicznego przedszkola, czy to na wniosek, czy z urzędu. Zgodnie z orzeczeniem NSA z 29 września 1987 r. (IV SA 220/87), jeżeli stan faktyczny sprawy podlega uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Tymczasem M. Kurator Oświaty, nie dość, że błędnie przyjął, że sprawa jest bezprzedmiotowa, to jeszcze wbrew art. 107 § 3 kpa nie uzasadnił swego stanowiska. Sytuacja wydania przez organ administracji decyzji o przywróceniu dziecka do niepublicznej szkoły jest nie tylko hipotetyczna, ale ma też swoją podstawę w przepisach kpa. To z kolei przesądza o odpowiedzialności kontraktowej skarżącego wobec rodziców dziecka. Nie wiadomo przy tym, jak miało by wyglądać wyegzekwowanie takiej decyzji w praktyce, niemniej świadczy to o zasadniczej dla skutków niniejszej sprawy okoliczności, iż stosunek cywilnoprawny łączący rodziców z organem prowadzącym niepubliczne przedszkole jest stosunkiem pierwotnym, który wyprzedza administracyjnoprawny stosunek realizacji obowiązku szkolnego przez dziecko. W szkole niepublicznej nie zapisuje się bowiem dzieci z urzędu na listę uczniów realizujących obowiązek szkolny, ale najpierw rodzice dziecka muszą zawrzeć z organem prowadzącym szkołę umowę o świadczenie usług edukacyjnych. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w takich sytuacjach interes prawny jest oczywisty. Interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa może bowiem wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa rozstrzygnięcia, lecz także z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., I SA 565/99).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie jest trafny. Nie ulega wątpliwości, że podmiotem prowadzącym przedmiotowe przedszkole jest skarżący kasacyjnie. Oznacza to, że decyzja Dyrektora Niepublicznego Przedszkola Społecznego Towarzystwa Oświatowego w C. o skreśleniu syna A. O. M. O. z listy wychowanków Niepublicznego Przedszkola Społecznego Towarzystwa Oświatowego w C. została de facto podjęta przez organ skarżącego kasacyjnie, powołany przez to Stowarzyszenie do prowadzenia tego właśnie Przedszkola.
Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją analogiczną do tej, w której Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko w odniesieniu do legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego. I tak w uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) stwierdził, że: "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on »bronił« interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Stanowisko to potwierdził NSA w uchwale składu 7 sędziów z 26 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której podtrzymał pogląd, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)".
Konkludując, skoro decyzja w przedmiocie skreślenia z listy wychowanków przedszkola została wydana w pierwszej instancji przez dyrektora przedszkola prowadzonego przez Społeczne Towarzystwo Oświatowe w C., to ta organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego wydanej w tej sprawie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w wyroku z 29 września 1987 r. (IV SA 220/87) NSA stwierdził, że "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami art. 138 Kpa", a więc zupełnie co innego niż podniesiono w skardze kasacyjnej.