Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 71/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: Kolegium) z 18 listopada 2021 r. nr SKO.4165.2035.2021 w przedmiocie umorzenia w części postępowania rozgraniczeniowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania, a co za tym idzie umorzenia postępowania;
- - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem okoliczności faktyczne wskazywane przez Skarżącego na wszystkich etapach postępowania w jego opinii nie dawały podstaw dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe i w konsekwencji do umorzenia postępowania,
- - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji nie podjęły wszelkich dostępnych im środków celem ustalenia danych córki Skarżącego, co doprowadziło do zaniechania ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy i w konsekwencji naruszenia interesu Skarżącego.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie w całości decyzji Kolegium z 18 listopada 2021 r. oraz decyzji Burmistrza z 29 lipca 2021 r. Nadto, pełnomocnik Skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem koszty te nie zostały pokryte w całości ani nawet w części. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie Skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania. Nadto, zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: Kolegium) z 18 listopada 2021 r. SKO.4165.2035.2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z 29 lipca 2021 r. nr Rl.6830.17.2019/2021.KO o umorzeniu w części postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka o nr [...] pow. 0,0400 ha o urządzonej KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy [...] na odcinku z działką [...].
Dodać należy, że powyższe postępowanie zostało wszczęte postanowieniem Burmistrza z 19 listopada 2019 r., w celu ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] pow. 0,0400 ha, stanowiącą własność Gminy [...], a nieruchomościami sąsiednimi: nr [...] o pow. 0,2900 ha, stanowiącą własność J. D., nr [...] o pow. 0,5900 ha, stanowiącą własność J. D., nr [...] o pow. 0,4557 ha, stanowiącą własność J. M., nr 135 o pow. 3,20 ha, stanowiącą własność Powiatu [...], nr [...] o pow. 0,27 ha, stanowiącą własność Skarbu Państwa.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy obu instancji miały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia w części postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, a ocenę tą podzielił Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, kończącym postępowanie w danej instancji wobec braku materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Umorzenie postępowania winno nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Użyte w cytowanym przepisie określenie "z jakiejkolwiek przyczyny" obejmuje przyczyny zarówno o charakterze podmiotowym, jak i o charakterze przedmiotowym.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2860/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 81/20; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Dodać należy, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.
Ponadto wskazać należy, że wszczęte przez Burmistrza postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości toczyło się na podstawie art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej: "p.g.i.k.").
W postepowaniu rozgraniczeniowym istnieją cztery możliwości rozstrzygnięcia sprawy: zawarcie ugody (31 ust. 4 p.g.i.k.), wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 p.g.i.k.), wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.i.k.) oraz, umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z tą ostania sytuacją, bowiem organy orzekające w sprawie, a za nim Sąd I instancji uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na przedmiot postępowania.
Tak jak już wspomniano powyżej postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Gminy i dotyczyło rozgraniczenia działki gminnej o nr [...] z pięcioma innymi działkami (o nr [...] i nr [...] będącymi własnością Skarżącego oraz o nr [...], nr [...] i nr [...] będących własnością innych stron postępowania), zaś przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji było umorzenie postępowania w stosunku do ww. trzech działek (nie będących własnością Skarżącego) z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż jak wskazał Burmistrz, w stosunku do tych działek będzie przeprowadzone wznowienie znaków granicznych, które już istnieją.
W tym miejscu przypomnieć należy, za Sądem I instancji, na konieczność rozróżnienia pojęć "rozgraniczanie nieruchomości" i "wznowienie znaków granicznych". Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei wznowienie (odnowienie) znaków granicznych ma miejsce wówczas, gdy granice między sąsiadującymi nieruchomościami zostały już wcześniej prawnie ustalone, czy to w toku wcześniejszego postępowania rozgraniczającego czy innego postępowania - na przykład podziałowego, wywłaszczenia, scaleniowego lub prawomocnego orzeczenia sądu, a więc polega na odnalezieniu - na podstawie dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów - istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie stosownymi znakami granicznymi.
Ponadto wyjaśnić należy, że wznowienie granic jest czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym i w odróżnieniu od niego nie dokonuje go organ administracji, tylko uprawniony geodeta na zlecenie właścicieli działek sąsiednich. Skoro zatem, w stanie faktycznym sprawy organ wcześniej wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w stosunku do pięciu działek o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...], a jak wynika z akt sprawy, w przypadku działek nr [...], nr [...], nr [...] będzie prowadzone wyłącznie postępowanie techniczne wznowienia znaków, to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadnie organy orzekające w sprawie umorzyły postępowanie administracyjne w zakresie ww. działek (w części), a Sąd I instancji te zapatrywania podzieli.
Dodać przy tym należy, że zarzuty merytoryczne Skarżącego będą dopiero przedmiotem oceny w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działką gminną a działkami Skarżącego, które nie zostało zakończone i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Nie budzi zatem wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadnie Sąd I instancji podzielił argumentację organów administracji, że niniejszej postępowania rozgraniczeniowe podlegało umorzeniu w części, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony. W związku z powyższym prawidłowo też Sąd I instancji uznając, że nie doszło do naruszenia ww. przepisu zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę.
Dodać też wypada, że Skarżący nie wyjaśniła na czym konkretnie miałoby polegać w niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym miałoby polegać przyjęcie przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego sprawy. Podobnie nie uzasadniono na czym polegać miałoby naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla Skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.