Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 479/12, oddalił skargę Z. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 k.p.a., zwolnił Z. Z. z dniem 5 kwietnia 2012 r. ze służby w Policji, nadając tej decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Wojewódzki Policji w G. po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i orzekł, że rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem nastąpi z dniem 11 kwietnia 2012 r. W pozostałym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Organy Policji w uzasadnieniach swych decyzji stwierdziły, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uznała Z. Z. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. W związku z tym rozwiązanie z nim stosunku służbowego było obligatoryjne. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji stanowi bowiem, że zwalnia się ze służby policjanta, który orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za trwale niezdolnego do służby. W stosunku do Z. Z. nie miał zastosowania okres ochronny przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż przepis ten odnosi się tylko do tych funkcjonariuszy, którzy nie pełnili służby z powodu choroby, a dopiero potem komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji. Zaprzestanie służby z powodu choroby następuje z dniem wskazanym w stosownym zaświadczeniu lekarskim. Stan trwałej niezdolności do służby, stwierdzony orzeczeniem komisji lekarskiej, nie jest tożsamy z zaprzestaniem służby z powodu choroby.
Orzeczenie komisji lekarskiej rozstrzyga wyłącznie o przydatności policjanta do służby a nie o występowaniu choroby. Z. Z. nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby i nie korzystał ze zwolnień lekarskich ani w dniu orzekania przez komisję lekarską, ani też po dniu wydania przez nią orzeczenia. Jedynym dokumentem dotyczącym stanu zdrowia Z. Z. jest orzeczenie komisji lekarskiej o jego niezdolności do służby w Policji. Takie orzeczenie nie wystarcza do zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Należy odróżnić orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność danej osoby do pełnienia służby od zaświadczenia o czasowej niezdolności do służby. Celem komisji lekarskiej nie jest leczenie. Jej orzeczenie ma określać przede wszystkim, czy z uwagi na stan zdrowia dana osoba może pełnić służbę. Zatem orzeczenia komisji lekarskich nie mogą zastępować zwolnień lekarskich stwierdzających czasową niezdolność do służby z powodu choroby.
Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2013 r. Z. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zarzucił błędną wykładnię art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przez przyjęcie, że dwunastomiesięczny okres ochronny, przewidziany w art. 43 ust. 1 tej ustawy, nie dotyczy funkcjonariusza Policji, który przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby nie korzystał ze zwolnień lekarskich, podczas gdy taki warunek nie wynika z przepisów omawianej ustawy. Do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji doszło również poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie wskazanej normy. W uzasadnieniu skargi Z. Z. wskazał, że art. 43 ust. 1 ustawy o Policji powinien mieć zastosowanie zawsze, gdy nastąpiło faktyczne zaprzestanie służby z powodu choroby.
Dwunastomiesięczny termin ochronny trzeba zatem uwzględnić w każdym takim przypadku i należy liczyć go od dnia, kiedy nastąpiło zaprzestanie służby przez policjanta. W sprawie skarżącego omawiany okres powinien biec od dnia, w którym po orzeczeniu komisji lekarskiej został zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270- dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę Z. Z. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w sprawach zwolnienia policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy stosuje się tylko wówczas, gdy przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej policjant korzystał ze zwolnienia lekarskiego, czyli zaprzestał służby z powodu choroby.
Nie można zatem przyjąć, że datą początkową okresu ochronnego, przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest data wydania orzeczenia komisji lekarskiej. Okres ochronny trzeba liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, tj. od daty wskazanej w zwolnieniu lekarskim. Ochrona przewidziana w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji służy wyłącznie tym policjantom, którzy korzystając ze zwolnienia lekarskiego, nie pełnili służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji. Skoro skarżący przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającej jego niezdolność do służby nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, to organy Policji prawidłowo uznały, że rozwiązanie z nim stosunku służbowego na omawianej podstawie nie wymagało zastosowania okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
W skardze kasacyjnej Z. Z., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji i orzeczenie, że wskazane decyzje nie podlegają wykonaniu, ewentualnie poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2012 r. i orzeczenie, że wskazany rozkaz nie podlega wykonaniu. Ponadto skarżący kasacyjnie domagał się zasądzenia od Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji poprzez nieprawidłowe uznanie, że przewidziana w przepisie art. 43 ust. 1 dwunastomiesięczna ochrona przed zwolnieniem policjanta ze służby nie znajduje zastosowania do funkcjonariusza, który bezpośrednio przed orzeczeniem przez komisję lekarską o trwałej niezdolności do służby nie korzystał ze zwolnień lekarskich, podczas gdy taki warunek zastosowania przedmiotowej ochrony nie wynika z przepisów ustawy o Policji oraz że orzeczenie komisji lekarskiej, w przeciwieństwie do zaświadczenia lekarskiego, nie może stanowić dowodu potwierdzającego występowanie choroby, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji pomimo istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem Sąd I instancji popełnił błąd w rozumowaniu polegający na: 1) uznaniu, że jedynym dokumentem świadczącym o chorobie, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest zaświadczenie lekarskie, 2) zastosowaniu rozszerzającej interpretacji art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, 3) nieuwzględnieniu faktu, że przedstawiona w wyroku interpretacja swoimi skutkami konsumuje inny przepis ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, że okres ochronny, przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczy tylko takiego policjanta, który z uwagi na udokumentowaną zwolnieniem lekarskim absencję chorobową zostanie skierowany do komisji lekarskiej, która z kolei uzna go za trwale niezdolnego do służby. Powyższy pogląd nie ma oparcia w gramatycznej wykładni tekstu prawnego. Okres 12 miesięcy, w ciągu których nie można zwolnić policjanta ze służby, zgodnie z wolą ustawodawcy, należy liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu każdej choroby.
Ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie choroby i jak należy ten fakt dokumentować. Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają również kwestie zdolności badanego do służby. Policjant poddawany jest przez komisję wszechstronnemu badaniu, które ma na celu ocenę jego stanu zdrowia, a w dalszej kolejności ustalenie zdolności do służby. Zakwalifikowanie policjanta jako niezdolnego do służby oznacza stwierdzenie choroby, która uniemożliwia mu pełnienie służby. Dopuszczalne są wszystkie prawem przewidziane formy usprawiedliwiania nieobecności wywołanej chorobą.
Nie można z takich dokumentów wyłączyć orzeczenia komisji lekarskiej. Podstawowym zadaniem komisji lekarskiej jest ocena stanu zdrowia badanego, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W gestii komisji lekarskich leży również orzekanie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, co dowodzi, że komisja bada stan zdrowia na takich samych zasadach, jak czyni to lekarz. Istotą orzeczenia o trwałej niezdolności jest stwierdzenie choroby i w tym zakresie treść takiego orzeczenia pokrywa się z zaświadczeniem lekarskim. Ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje, czy policjant przed wydaniem orzeczenia przez komisję lekarską w sposób nieprzerwany korzysta ze zwolnienia lekarskiego, czy dopiero to orzeczenie stanowi przyczynę zaprzestania przez niego służby. Stanowisko, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma zastosowanie wyłącznie w przypadku korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego z powodu choroby, nie znajduje zatem uzasadnienia w treści art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.
W świetle tego przepisu orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby. W każdym takim przypadku zastosowanie ma również przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem jeżeli nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, to nie można zwolnić ze służby policjanta i to nie tylko wtedy, gdy funkcjonariusz korzysta ze zwolnienia lekarskiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby ustawodawca rzeczywiście zamierzał wydłużyć o 12 miesięcy moment zwolnienia wyłącznie w stosunku do policjanta, który bezpośrednio przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby zaprzestał jej pełnienia z powodu choroby i legitymuje się zwolnieniem lekarskim, to nie ustanawiałby przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.
Skoro skarżący zaprzestał pełnienia służby z dniem 17 stycznia 2012 r., kiedy na skutek orzeczenia komisji lekarskiej został zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych i nie zgłosił pisemnego wystąpienia ze służby, to z uwagi na treść art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od wskazanej daty, czyli przed dniem 17 stycznia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił przy tym, że jeżeli zwolnienie policjanta od zajęć służbowych nastąpiło nie z powodu choroby tylko z uwagi na trwałą niezdolność do służby stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej, to organ rozwiązuje z funkcjonariuszem stosunek służbowy bez stosowania instytucji ochronnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem przyjąć, że datą początkową okresu ochronnego jest data wydania orzeczenia przez komisję lekarską, czy też odsunięcia policjanta od obowiązków służbowych na skutek stwierdzenia takim orzeczeniem trwałej niezdolności do służby. Okres ochronny może być liczony tylko od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a więc od daty wskazanej w stosownym zaświadczeniu lekarskim. Orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające całkowitą niezdolność do służby nie zastępuje zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby, bowiem celem komisji lekarskiej nie jest ustalenie choroby, lecz stwierdzenie czy funkcjonariusz może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną Z. Z., postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 231/13 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) ma zastosowanie do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jeżeli funkcjonariusz nie zaprzestał służby z powodu choroby?".
Przedstawiając to zagadnienie, skład orzekający NSA zwrócił uwagę, że wykładnia powołanych przepisów, a także relacja art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 43 ust. 1 tej ustawy od dłuższego czasu nasuwała wątpliwości interpretacyjne, co doprowadziło w tym zakresie do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W niektórych orzeczeniach przyjmowano bowiem, że ochrona przewidziana w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie policjantom, którzy od jakiegoś czasu nie pełnili służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła całkowitą niezdolność tych funkcjonariuszy do służby. Jeżeli policjant orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany z określoną w nim datą za trwale niezdolnego do służby - bez wcześniejszego zaprzestania służby z powodu choroby - to zwolnienie go ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, nie wymaga zachowania okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 tej ustawy.
W kolejnej grupie orzeczeń prezentowano natomiast stanowisko, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji okres ochronny należy liczyć od momentu każdego faktycznego zaprzestania przez funkcjonariusza służby ze względów zdrowotnych. Okres ochronny biegnie zatem od pierwszego dnia wskazanego w zwolnieniu lekarskim, jeżeli funkcjonariusz przed orzeczeniem komisji lekarskiej był nieobecny w służbie z powodu choroby i w taki sposób usprawiedliwiał swą absencję. W przypadku, gdy funkcjonariusz został odsunięty od wykonywania obowiązków służbowych dopiero po wydaniu orzeczenia stwierdzającego jego trwałą niezdolność do służby, to początek okresu ochronnego trzeba liczyć od momentu faktycznego zaprzestania służby na skutek obligatoryjnego zwolnienia przez przełożonego z obowiązku wykonywania czynności służbowych w związku z trwałą niezdolnością policjanta do służby.
Z kolei w trzeciej grupie orzeczeń sądy administracyjne akcentowały, że ochrona przed rozwiązaniem stosunku służbowego w okresie choroby obejmuje okres niezdolności do służby z tego powodu, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Nie oznacza to bezwzględnego uprawnienia do pozostawania w służbie przez taki czas liczony od zachorowania, niezależnie od tego, czy towarzyszą temu ciągłe zwolnienia lekarskie, stwierdzające niezdolność do służby z powodu choroby. Tego tytułu prawnego do korzystania z ochrony nie należy mylić z orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, uzasadniającym rozwiązanie stosunku służbowego. Skoro prawomocne orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie jest równoznaczne z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym niezdolność do służby z powodu choroby, to funkcjonariusz trwale niezdolny do służby może być zwolniony już po upływie okresu objętego zwolnieniem chorobowym.
Trwała niezdolność do służby stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą zwolnienie ze służby. Organ ma więc prawo rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, wobec którego orzeczono trwałą niezdolność do służby, po upływie okresu objętego zwolnieniem lekarskim, lecz przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów po rozpoznaniu wskazanego wyżej zagadnienia prawnego w dniu 26 czerwca 2014 r. podjął następującą uchwałę: "Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) może mieć zastosowanie także do policjanta, który nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z takich wad, która mogłaby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej zarzutami. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż przytoczone w nim podstawy kasacyjne okazały się zasadne.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. jeżeli skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wystąpił do składu siedmiu sędziów tego Sądu o podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne, to uchwała składu siedmiu sędziów jest w danej sprawie wiążąca. W konsekwencji interpretacja, jakiej dokonał skład powiększony NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13, przesądza o tym, że wykładnia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, na której został oparty wyrok Sądu pierwszej instancji oraz kontrolowana przezeń decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2012 r., okazała się nieprawidłowa.
W uzasadnieniu powyższej uchwały skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził między innymi, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest zabezpieczenie policjanta, wobec którego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby, przed możliwością niezwłocznego zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności policjanta do służby, przyznane przez ustawodawcę gwarancje mają charakter czasowy i oznaczają, że przed upływem 12-miesięcznego okresu choroby funkcjonariusza niezdolnego do służby z tego powodu nie można, bez jego zgody, zwolnić ze służby w Policji. Ponieważ przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronno - gwarancyjny, musi być interpretowany i stosowany ściśle.
W sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy w przypadku funkcjonariusza, który orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, można mówić o policjancie, który zaprzestał służby z powodu choroby. Istota tego zagadnienia sprowadza się do wyjaśnienia, czy z zawartego w art. 43 ust.1 ustawy o Policji sformułowania "zaprzestanie służby z powodu choroby" wynika, że dowodem potwierdzającym chorobę policjanta jest wyłącznie zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby, wydane na stosownym formularzu (zwolnienie lekarskie), czy jest nim również orzeczenie komisji lekarskiej, stwierdzające całkowitą niezdolność do służby. Analiza powołanego przepisu nie wskazuje, aby norma ta zawierała warunek różnicujący uprawnienia policjanta do dwunastomiesięcznej ochrony przed zwolnieniem ze służby od tego, czy przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby, nie pełnił on służby z powodu choroby i fakt ten udokumentował zwolnieniem lekarskim, czy dopiero to orzeczenie (wydane na skutek skierowania go na badania z urzędu lub na własną prośbę) jest powodem zaprzestania służby, które następuje na skutek obligatoryjnego zwolnienia go przez przełożonego od zajęć służbowych w związku z tym orzeczeniem. W ocenie powiększonego składu NSA więcej argumentów przemawia za tym, że przepis ten ma zastosowanie w obu przypadkach.
Jeżeli zaprzestanie przez policjanta służby jest następstwem stanu jego zdrowia, to nie ma znaczenia, przez jaki podmiot ocena stanu zdrowia zostanie dokonana. Dla zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji wystarczające jest zatem ustalenie, że u policjanta stwierdzono chorobę, z powodu której zaprzestał on pełnienia służby. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć ochroną z tego przepisu wyłącznie takiego policjanta, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby zaprzestał służby z powodu choroby i legitymuje się zwolnieniem lekarskim, to uczyniłby to wprost lub wskazałby przesłanki uzasadniające zróżnicowanie sytuacji takiego policjanta z funkcjonariuszem, który zaprzestał służby dopiero po wydaniu przez komisję tego rodzaju orzeczenia i z tego powodu został zwolniony przez przełożonego od zajęć służbowych. Uzależnienie uprawnień policjanta, wobec którego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby, do skorzystania z dwunastomiesięcznego okresu ochronnego od tego, czy uprzednio przebywał na zwolnieniu lekarskim (nawet jeden dzień), nie dałoby się również pogodzić z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa.
Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, że policjant uznany orzeczeniem komisji lekarskiej za całkowicie niezdolnego do służby, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, byłby w gorszej sytuacji prawnej (nie mógł skorzystać z okresu ochronnego) niż policjant, także uznany za trwale niezdolnego do służby, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia korzystał ze zwolnienia lekarskiego z powodu jakiejkolwiek, chociażby krótkotrwałej choroby, która nie była przyczyną stwierdzenia jego trwałej niezdolności do służby.
Zasadniczy sens unormowania przyjętego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest taki, że policjant, pomimo orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, nie może być zwolniony ze służby, jeżeli zaprzestał służby z powodu choroby i od dnia zaprzestania służby nie upłynęło 12 miesięcy, co oznacza, że stan zaprzestania służby z powodu choroby trwa po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską. W takiej sytuacji, stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby.
Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której policjant jest w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. Jeżeli zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi podstawę zaprzestania służby z powodu choroby, to nie sposób przyjąć, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby z powodu choroby nie może stanowić podstawy zaprzestania służby z powodu choroby, w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji i w takiej sytuacji nie sposób także przyjąć, że po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską, konieczne jest przedstawianie zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby.
Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do wniosku, że zaprzestanie służby z powodu choroby może wynikać zarówno z zaświadczenia lekarskiego, jak i orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby z powodu choroby. Jeżeli policjant przed wydaniem orzeczenia o trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, okres ochronny, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, rozpoczyna się od dnia zaprzestania służby z tego powodu, zaś w przypadku, gdy policjant nie zaprzestał służby przed wydaniem orzeczenia, okres ochronny rozpoczyna się od dnia, w którym policjant zaprzestał służby z powodu choroby stwierdzonej w orzeczeniu o trwałej niezdolności do służby.
Zatem, zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji może mieć zastosowanie także do policjanta, który nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby.
Z powyższych względów podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej Z. Z. należy uznać za usprawiedliwione. Mając na uwadze omówioną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13, którą skład orzekający w niniejszej sprawie - stosownie do treści art. 187 § 2 P.p.s.a. - jest związany, należy przyjąć, że WSA w Gdańsku dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, która polegała na bezzasadnym uznaniu, że przepis ten nie dotyczy policjanta, który przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej jego niezdolności do służby nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby. Błędna wykładnia wskazanego przepisu doprowadziła w rezultacie do niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wyrażonego w zaskarżonej doń decyzji stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., że dopuszczalne jest zwolnienie na tej podstawie prawnej policjanta ze służby bez zachowania okresu ochronnego.
Skoro w rozpatrywanej sprawie doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji oraz złamał art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie - uzasadnione stało się wydanie wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, uznał, że wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony, a skargę należało uwzględnić przez uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Powyższa decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię tego przepisu oraz z naruszeniem art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji przez niewłaściwe ich zastosowanie. W toku ponownego rozpatrzenia odwołania Z. Z. Komendant Wojewódzki Policji w G. powinien jeszcze raz ocenić zgodność z prawem rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], mając na uwadze zaprezentowany w uchwale i w niniejszym wyroku sposób interpretacji i właściwego zastosowania powołanych przepisów ustawy o Policji.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188, art. 187 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.