Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 308/16, oddalił skargę D.B. na decyzję Szefa Służby Celnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Dyrektor Izby Celnej w [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r., zwolnił ze służby D.B. w terminie 3 miesięcy od dnia jej doręczenia. Wskazano, że w dniu 3 września 2015 r. D.B. podczas wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale Celnym w [...] posiadał i ukrywał pod odzieżą butelkę alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy, co spowodowało utratę zaufania oraz godziło w dobre imię służby, honor i godność funkcjonariusza celnego.
Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania D. B., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. B., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że podstawą rozstrzygnięcia był art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799, ze zm.), które ma charakter uznaniowy. Jego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia wskazane w tym przepisie, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego, określone w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Dla zastosowania powołanego art. 105 ust. 1 pkt 9 niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało jednak zdefiniowane w ustawie, co zobowiązuje organ do jego doprecyzowania, tj. użycie uznanych reguł i metod wykładni prawa oraz uwzględnienie wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.
Podkreślono, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż zwolnienie D. B. ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby", które należy rozumieć z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, specyfiki tej formacji oraz obowiązków funkcjonariusza. D. B. nie dawał rękojmi prawidłowego i rzetelnego wypełniania obowiązków służbowych nałożonych na Służbę Celną, a jego zachowanie było sprzeczne z wymogami związanymi z pełnieniem służby. Taka postawa stanowi sprzeniewierzenie się ślubowaniu, jakie funkcjonariusz składa przed przyjęciem do służby, zobowiązując się m.in. wiernie służyć RP, przestrzegać Konstytucji RP i obowiązującego porządku prawnego, strzec dobrego imienia służby, honoru i godności, oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej, a także godnie zachowywać się w służbie i poza nią. Pozostawanie pod zarzutem posiadania i ukrywania pod odzieżą w czasie pełnienia służby butelki alkoholu bez polskich znaków skarbowych akcyzy jest negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, które obejmuje nie tylko należyte wykonywanie obowiązków, ale także sposób zachowania się, czy też postępowania, który może wpłynąć na postrzeganie tej formacji przez obywateli.
Fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego i w związku z tym utrata zaufania może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom funkcjonariusza i stanowić ważną przyczynę, w rozumieniu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Stwierdzono też, że organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Podkreślono, że organy Służby Celnej nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu D. B. ze służby w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), nie naruszając określonej w art. 2, art. 31 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.
Słuszny interes D. B., jako funkcjonariusza celnego, musiał być w przedmiotowej sprawie oceniany przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Organy prawidłowo wskazały na interes społeczny, który wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną.
Skargę kasacyjną wniósł D. B., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a., ponieważ oddalono skargę, natomiast należało uchylić decyzje organów obu instancji ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (nie ustalono stanu faktycznego sprawy, utrzymano w mocy rozstrzygnięcie, które nie zostało oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym), art. 7 K.p.a. (nie uwzględniono interesu indywidualnego obywatela, a brak było przesłanek uzasadniających przyznanie bezwzględnego pierwszeństwa błędnie zdefiniowanemu przez organ interesowi publicznemu), art. 8, art. 11 K.p.a. (nie ustosunkowano się do wszystkich twierdzeń D. B.);
- • art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem ocena zarzutu naruszenia art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej powiązana z rozważaniem naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności musiałaby skutkować uznaniem, że organy administracyjne orzekające w sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego;
- • art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, ponieważ uznano, że ze względu na wieloznaczność sytuacji z dnia 3 września 2015 r. dalsze pozostawanie w służbie D. B. nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, podczas gdy sama wieloznaczność zaistniałego zdarzenia, bez uprzedniego należytego wyjaśnienia jego okoliczności nie może uzasadniać zastosowania najdalej idącej sankcji, tj. zwolnienia ze służby. Funkcjonariusz ten nie był karany, był natomiast wielokrotnie nagradzany za pełnioną służbę, nie korzystał ze zwolnień lekarskich i nigdy nie odmówił stawienia się na dodatkową służbę. W trakcie służby wielokrotnie wykazał się ujawnieniem prób nielegalnego sprowadzenia towarów na terytorium RP. Decyzja podjęta w takich okolicznościach wykracza poza określone prawem granice uznania administracyjnego i nosi znamiona dowolności. Tylko silnie zobiektywizowana utrata zaufania może uzasadniać zwolnienia ze służby;
- • art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zastosowano najdalej idącą sankcję, tj. zwolnienie ze służby funkcjonariusza o nienagannym przebiegu służby. Nie jest to środek adekwatny a usunięcie D. B. ze służby narusza się interes publiczny, a w szczególności interes Służby Celnej.
Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ skarga kasacyjna zawierała zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należały odnieść się do zarzutów dotyczących prawa procesowego, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, że możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, należy dokonać łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.
Podnieść należy, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż D. B. w dniu 3 września 2015 r., podczas wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku kontrolo-przewozowym w Oddziale Celnym w [...], posiadał i ukrywał pod odzieżą butelkę alkoholu bez polskich znaków akcyzy. Nie wykazał on w postępowaniu przed WSA w Warszawie, ani w skardze kasacyjnej, na czym miałaby polegać "wieloznaczność" tego zdarzenia. Oczywistym jest natomiast, że – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji – funkcjonariusz na służbie nie powinien posiadać przy sobie alkoholu. Narusza to bowiem, wynikający z roty ślubowania (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dz.U. z 2016 r. poz. 1799, ze zm.), obowiązek rzetelnego wykonywania powierzonych zadań, tym bardziej, że posiadany alkohol nie posiadał polskich znaków akcyzy, co jednoznacznie wskazuje na jego nielegalne pochodzenie.
WSA w Warszawie prawidłowo podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.), ponieważ organy orzekające w sprawie podjęły wszystkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a zebrany materiał dowodowy oraz jego ocena nie budzą wątpliwości.
Podkreślić trzeba, że zarówno decyzje wydane w sprawie jak i wyrok Sądu I instancji, dokładnie wyjaśniają zasadność przesłanek, którymi kierowano podczas załatwiania sprawy.
Przypomnieć należy, że podstawą prawną zwolnienia D. B. ze służby był art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w przypadku zaistnienia ważnej przyczyny funkcjonariusza można zwolnić ze służby, jeżeli dalsze pozostawanie go w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. WSA w Warszawie trafnie zauważył, że użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę na decyzję uznaniową, sąd zobowiązany jest zbadać, czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, ale nie może ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru oraz oceniać celowości zaskarżonego aktu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego (element procesu wydania decyzji) oraz wszechstronność oceny faktów. Kontrola taka dotyczy zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11).
Tym samym, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy określona osoba powinna pozostać w gronie funkcjonariuszy danej formacji. Badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna albo podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniach organów celnych złamania standardów procesowych i przekroczenia granic uznania administracyjnego, czego D. B., formułując zarzuty kasacyjnie, skutecznie nie podważył.
Zauważyć trzeba, że art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, stanowiący podstawę rozwiązania z D. B. stosunku służbowego, zawiera zwroty o dużym stopniu niedookreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym przełożonym szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Ustawa o Służbie Celnej nie definiuje tych pojęć, nie ulega jednak wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć do przepisów, które regulują zadania i cele tej formacji oraz szczególny status jej funkcjonariuszy. Istotne dla "dobra Służby" jest, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Warszawie, aby służbę pełniły "osoby o nieposzlakowanej opinii" (art. 76 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej), ponieważ tylko takie osoby dają gwarancję, że formacja ta będzie w stanie realizować powierzone jej zadania (art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej).
Przypomnieć również należy, że "nieposzlakowany" to "taki któremu nic nie można zarzucić, nienaganny, nieskazitelny, doskonały, idealny" (Słownik Języka Polskiego Tom II L- P, red. M. Szymczak, Warszawa 2002, s. 332). Pojęcie nieskazitelności należy zatem powiązać z etycznym zachowaniem się funkcjonariusza oraz wykazywaniem się przez niego szczególnym rodzajem rzetelności podczas wykonywania zadań służbowych. W interesie społecznym leży zatem, aby służbę w Służbie Cywilnej pełnili tylko tacy funkcjonariusze, którzy posiadają cechy, wskazane w art. 76 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej ponieważ tylko to daje gwarancję wykonywania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań. W tym zakresie interes społeczny w uzasadniony sposób przeważa nad indywidualnym interesem D. B., który – pomimo poważnego naruszenia zasad wykonywania powierzonych mu zadań – nadal chciałby pełnić służbę.
Wskazać należy, że zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w toku postępowania art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.
Przypomnieć trzeba, że, zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oznacza, iż państwo – w tym jego administracja publiczna – nie może nadmiernie ingerować w prawa i wolności obywatelskie. Ingerencja powinna być adekwatna do zamierzonego celu. Z zasady tej wynika powinność "wprowadzenia regulacji jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego, kształtowania unormowania w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, utrzymania proporcji pomiędzy efektami uregulowania, a związanym z nimi ciężarami bądź niedogodnościami dla obywateli" (Z. R. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 19). Ingerencja ustawodawcy musi być zatem adekwatna do osiągniętych celów. Obywatel nie może być nadmiernie obciążany obowiązkami nałożonymi przez prawo, jeśli nie ma to uzasadnienia w zamierzonych lub już osiągniętych efektach.
Podnieść należy, że stosunek służbowy w formacjach zmilitaryzowanych, takich jak m.in. Służba Celna, oznacza się szczególną dyspozycyjnością, a co za tym idzie specjalnymi obowiązkami osób pełniących służbę. Wiąże się to z charakterem zadań powierzonych każdej z tych formacji. W zamian za to osoby pełniące służbę otrzymują uposażenie oraz szereg świadczeń związanych ze służbą. Szczególna dyspozycyjność oraz charakter zadań postawionych przed formacjami zmilitaryzowanymi nakazuje jednak, aby służbę w nich pełniły osoby, którym stawiane są wymagania wyższe, niż w przypadku osób zatrudnionych na podstawie przepisów prawa pracy. Zwolnienia ze służby z uwagi na fakt nie sprostania tym wymaganiom nie można uznać za naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ponieważ wyższe wymagania dla osób pełniących służbę są usprawiedliwione zadaniami postawionymi przed formacjami zmilitaryzowanymi. W sytuacji, gdy D. B. przestał legitymować się przesłanką "nieskazitelnego charakteru", organ Służby Celnej był uprawniony do zwolnienia go ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.