Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 173/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.G. na czynność Starosty [...], dalej jako "Starosta", z dnia [...] listopada 2019 r., w sprawie wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących mu uprawnień, stwierdził bezskuteczność ww. czynności. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia [...] września 2019 r., skarżący złożył w Starostwie wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii C + E. Wskutek powyższego wniosku, [...] listopada 2019 r., Starosta wydał decyzję o nr [...], o przyznaniu uprawnień do kierowania pojazdami C+E. Decyzja o przyznaniu uprawnień została ogłoszona stronie [...] listopada 2019 r. Jednocześnie w kolumnie 11, w wersie C, dokumentu prawa jazdy, organ określił datę ważności uprawnień kategorii C, na dzień [...] września 2024 r.
Pismem z [...] listopada 2019 r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wpisaniu w dokumencie prawa jazdy nr [...], w kolumnie 11, w wierszu C, terminu ważności przysługujących mu uprawnień kategorii C, poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy pozbawionego tego wpisu. W ocenie skarżącego organ nie mógł wykroczyć poza zakres złożonego przez niego wniosku i ograniczyć ważność uprzednio nabytych bezterminowo uprawnień kategorii C, gdyż uprawnienia kategorii C uzyskał on bezterminowo w dniu [...] października 2001 r.
Pismem z [...] grudnia 2019 r., Starosta poinformował Skarżącego, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko, a wniosek z [...] września 2019 r., o nadanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C + E oraz jednocześnie o dokonanie wpisu potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego w ramach kategorii C1, C, C1 +E, C+E, został rozpatrzony właściwie i zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Zdaniem Starosty z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem wynika, że świadectwo kwalifikacji zawodowej zostało wydane dla kategorii C1, C, C1+E, C+E, a jego okres ważności przypada na dzień [...] października 2024 r. Termin kolejnego badania lekarskiego został wyznaczony na dzień [...] września 2019 r., a badania psychologicznego na dzień [...] września 2024 r. Data ważności uprawnień zawodowych kategorii C1, C, C1+E, C+E, została ustalona na dzień [...] września 2024 r., to najwcześniej przypadający termin upływu ważności tych trzech dokumentów. Organ wskazał też, że uprawnienia dla kierowcy zawodowego zostały nadane na wniosek, a ich uzyskanie wiąże się z koniecznością odnawiania co 5 lat.
Wobec powyższego skarżący złożył skargę do WSA.
Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, stwierdzając że objęta kontrolą czynność Starosty, w postaci wpisu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, kolumna nr 11, wers C, dokumentu prawa jazdy, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących regulacji, a zatem w sposób bezskuteczny.
W ocenie WSA mając na względzie regulację zawartą w 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że dokonując kwestionowanego wpisu organ nie miał prawnych możliwości aby wymieniając prawo jazdy przy okazji wydawania decyzji o przyznaniu nowych uprawnień, wprowadzić w wymienionym dokumencie prawa jazdy wpis dotyczący okresu ważności prawa kategorii C. WSA wskazał, że żądanie wymiany prawa jazdy było podyktowane zmianą stanu faktycznego związanego z uzyskaniem dodatkowych uprawnień oraz dokonaniem wpisu potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego w ramach kategorii: C1, C, C1+E, C+E, wobec czego za słuszne uznał podnoszone przez skarżącego argumenty, że nie ubiegał się on o dokonanie wpisu potwierdzającego już posiadane uprawnienia w zakresie kategorii C. W ocenie Sądu pierwszej instancji Starosta nie mógł w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty modyfikować treści wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Starosta mógł ograniczyć okres ważności uprawnień tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień w zakresie kategorii C+E.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta. Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 15 w związku z art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1268), dalej jako "u.k.p.", poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że wpis potwierdzający odbycie kwalifikacji wstępnej jest podstawą do wydania nowego prawa jazdy z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, podczas gdy wpis taki stanowi wydanie nowych uprawnień i wydanie nowego prawa jazdy;
- - art. 18 u.k.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do omawianego przypadku, podczas gdy w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 15 w związku z art. 10 u.k.p.;
- - § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 stycznia 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", poprzez przyjęcie, że dokonując wpisu nowych uprawnień organ może pominąć przedłożone do nich terminowe zaświadczenie lekarskie a w konsekwencji zaświadczenie to potraktować wybiórczo i przy wpisie potwierdzającym kwalifikacje zawodowe organ może pozostawić bezterminowe uprawnienia w zakresie kategorii C prawa jazdy;
- - § 29 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie i że doszło do utraty praw nabytych przez Skarżącego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do wymiany prawa jazdy z powodu zmiany danych, podczas gdy w rzeczywistości doszło do wydania nowego prawa jazdy w związku z wydaniem nowych, poszerzonych uprawnień, niewyjaśnienie jaki wpływ na posiadane już uprawnienia Skarżącego w zakresie kategorii C ma przedłożenie nowego orzeczenia lekarskiego w którym to orzeczeniu jego ważność w zakresie również tej kategorii została ograniczona terminem;
- - art. 146 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna być oddalona.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi wniesionej do WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Rzeszowie. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że G.G. w dniu wejścia w życie ustawy posiadał bezterminowe badania uprawniające go do kierowania pojazdami kat. C, jednakże nie posiada bezterminowych badań uprawniających go do pracy na stanowisku kierowcy. Badania te przedłożył dopiero wraz ze świadectwem kwalifikacji o ukończeniu szkolenia okresowego i są to badania ograniczone czasowo. Z chwilą przedłożenia świadectwa kwalifikacji uzyskał zaś uprawnienia dla kierowcy zawodowego, które są uprawnieniami nowymi. Powyższe skutkowało wydaniem nowego prawa jazdy i nowych uprawnień – terminowych. Organ podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, jakoby posiadane przez skarżącego bezterminowe orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest wystarczające do nadaniu mu uprawnień kierowcy zawodowego.
W ocenie organu "orzeczenie to bowiem nie dokumentuje braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy zawodowego", przy czym badania lekarskie wykonywane dla kierowcy zawodowego są zawsze terminowe. Organ zaznaczył również, że zakres badań lekarskich i psychologicznych obejmuje zespół pojazdów, jakimi będzie się poruszał kierowca, a w niniejszej sprawie badanie lekarskie i psychologiczne obejmowało cały blok uprawnień C1, C, C1+E, D1, D, D1+E i D+E i w zakresie całego bloku przeprowadzone badania zostały wydane jako terminowe. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 18 u.k.p., ponieważ wymiana prawa jazdy dokonywana była z powodu poszerzenia uprawnień przez zainteresowanego. Podkreślił również, że stan zdrowia fizycznego i psychicznego kierowcy jest jedną z najważniejszych przesłanek warunkujących wydanie nowych uprawnień, jak również do korzystania z uprawnień przyznanych wcześniej, dlatego też dokumenty obrazujące ten stan zdrowia muszą być jednoznaczne – zwłaszcza w przypadku uprawnień wydawanych kierowcom zawodowym (jak w sprawie niniejszej).
Zainteresowany jest traktowany jak osoba posiadająca uprawnienia, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym w zakresie kategorii B. Nie można jednak traktować skarżącego jako posiadającego bezterminowe badania w zakresie kat. C, gdyż w trakcie poszerzania przez Skarżącego uprawnień o uprawnienia kierowcy zawodowego, ważność tych badań została ograniczona terminem, co obliguje organ do wpisania tego terminu w nowym wydawanym prawie jazdy.
W piśmie z [...] września 2020 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, podtrzymując przy tym argumentację, którą prezentował dotychczas.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 daty ważności uprawnienia do prawa jazdy kategorii C. Przypomnieć należy, że G.G. domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami C+E oraz wnosił jednocześnie o dokonanie wpisu potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego w ramach kategorii, C1, C, C1+E, C+E. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.k.p. "Osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia".
Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami.
Zdaniem organu z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii C. Natomiast podstawa do wpisania daty ważności upoważnienia wynika z przepisów rozporządzenia. Według § 10 ust. 3 pkt. 10 lit. a rozporządzenia wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f".
Z kolei według § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wpis potwierdzający uzyskanie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej lub ukończenie szkolenia okresowego, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jest dokonywany w postaci kodu "95" w układzie "95.DD.MM.RRRR", we wniosku i na dokumencie prawa jazdy w pozycji "ograniczenia" przy odpowiednich posiadanych kategoriach prawa jazdy wymienionych w aktualnym świadectwie kwalifikacji zawodowej, przy czym w przypadku kierowcy, o którym mowa w art. 39d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, posiadającego aktualne świadectwo kwalifikacji zawodowej potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie jednego bloku programowego, wpis jest dokonywany przy wszystkich kategoriach prawa jazdy spośród posiadanych kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D oraz D+E. Datą ważności wpisu jest data 5 lat liczona od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Zgodnie zaś z § 10 ust.
5. "Dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego."
Aczkolwiek literalne odczytanie § 10 ust. 5 rozporządzenia może potwierdzać sposób interpretacji organu, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego, w tym argumentacji a rubrica. Stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji na to, że przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo.
Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia.
Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokument praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami, nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137).
Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.
Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym.
Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przepisy art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. są tak zwanymi przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. było konsekwencją dokonanej oceny prawnej.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postepowania kasacyjnego na rzecz G.G., ponieważ zainteresowany nie wykazał poniesienia takich kosztów.