Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 210/17, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego H.K. w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. H.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na niepodjęciu czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS i zobowiązanie go do zakończenia postępowania, poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie wskazania trybu jej zaskarżenia, ewentualnie o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS i zobowiązanie go do zakończenia postępowania, poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego.
Skarżący wyjaśnił, że na podstawie aktu mianowania z dnia [...] kwietnia 2002 r. rozpoczął służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Do dnia [...] lutego 2018 r. pełnił służbę na stanowisku eksperta celnego w stopniu aspiranta celnego w Izbie Celnej w [...]. Z mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej p.w.KAS z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W dniu [...] maja 2017 r. otrzymał od Dyrektora IAS pismo określające nowa warunki zatrudnienia, zgodnie z którym złożono mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
W tej sytuacji, jak wskazał skarżący, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do Dyrektora IAS o uzupełnienie wydanej przez organ w dniu [...] maja 2017 r. decyzji, określającej nowe warunki zatrudnienia, co do uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia co do prawa odwołania lub wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie, w tym samym dniu przyjął propozycję pracy i złożył wnioski o wydanie świadectwa służby oraz wypłatę świadczenia należnego w przypadku zwolnienia ze służby stałej w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej. Wszystkie te wnioski zostały rozpatrzone negatywnie ze wskazaniem, że nie doszło do zwolnienia ze służby, a jedynie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.
Jednocześnie, Dyrektor IAS w piśmie informacyjnym z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdził, że propozycja z dnia [...] maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury jej uzupełnienia bądź drogi odwoławczej.
Skarżący, jak dalej wskazał, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS i do dnia wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi. Dyrektor IAS nie wydał ani postanowienia o uzupełnieniu decyzji o zwolnieniu ze służby, ani innego pisma, które sankcjonowałoby fakt zakończenia stosunku służbowego z wyłącznej inicjatywy organu.
Zdaniem skarżącego, złożona mu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie pozostawiając alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby i mieści się w katalogu postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 76 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) - zwanej dalej u.KAS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
W ocenie organu skarga jest niedopuszczalna, albowiem propozycja złożona skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów p.w.KAS wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia z dniem określonym w propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Przekształcenie to następuje automatycznie, z mocy samego prawa, w dacie wskazanej w propozycji i nie wymaga wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli uprzednio funkcjonariusz miał nawiązany stosunek służbowy na podstawie mianowania.
Zdaniem organu, postępowanie w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego i zewnętrznego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
Nadto, Dyrektor IAS wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, skarżący otrzymał propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS. Propozycja ta została przyjęta przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z zapisem zawartym w propozycji, nowe warunki zatrudnienia obowiązują skarżącego od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji. Wobec powyższego od [...] czerwca 2017 r. skarżący realizuje obowiązki służbowe w IAS na stanowisku główny ekspert skarbowy w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w IAS. Proces przedstawiania propozycji odbywał się w oparciu o przepisy p.w.KAS, w tym w oparciu o art. 165 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby mogła zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi.
Wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie oznacza, że organy AS mogły składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Wyraz "odpowiednio", porządkuje więc kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Dlatego, zdaniem organu, propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w IAS znajduje oparcie w przepisach prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uzasadniając wydany w niniejszej sprawie wyrok, stwierdził na wstępie, że skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.
Sąd wskazał, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw o KAS oraz p.w.KAS sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS), przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS) oraz wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).
Na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżący, będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym, pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. przedstawiono skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, obowiązywać będą od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji. W piśmie poinformowano także skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji i, że niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Wskazano także, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Skarżący, przedstawioną mu propozycję zatrudnienia, przyjął w dniu [...] czerwca 2017 r. Pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.
Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 p.w.KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei, zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w.KAS skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to zdaniem Sądu, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ.
Zatem, podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Podsumowując, Sąd wskazał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu.
Jednocześnie Sąd wskazał, że nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu, przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).
Zatem uznać należy, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę), mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.
Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia, jak dalej wskazał Sąd, wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze powyżej przedstawionej. Dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby ponadto prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy, nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.
Jednocześnie, Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby.
W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w p.w.KAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS), jak też zatrudnienia (która to propozycja - jak wskazano powyżej - nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i 7 p.w.KAS. Sąd podkreślił przy tym, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS.
Z drugiej strony, w ocenie Sądu, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.
Sąd wskazał przy tym, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor IAS ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, w ocenie Sądu, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi postawiono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia, ewentualnie braku odrzucenia skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora IAS w [...] przepisu postępowania, tj. art. 133 k.p.a.;
- - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a., poprzez nałożenie na Dyrektora IAS w [...] obowiązku przekazania odwołania złożonego przez J.Ś. od pisemnej propozycji zatrudnienia organowi II instancji, w sytuacji, gdy przepis prawa, a w szczególności przepisy p.w.KAS takiej możliwości nie przewidują;
- - art. 153 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podniesionych przez Dyrektora IAS w [...], mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do przekazania przez Dyrektora IAS w [...] organowi wyższego stopnia pisma skarżącego;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor IAS w [...] naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora IAS w [...] nie były dotknięte żadną wadą, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 133 k.p.a.;
- - art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona z uwagi na brak naruszenia art. 133 k.p.a.;
Zaskarżonemu wyrokowi postawiono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 p.w.KAS, poprzez ich błędną wykładnię.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.
Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, sąd pierwszej instancji zobowiązany jest ustalić jej dopuszczalność.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji.
Spór w sprawie dotyczy natomiast dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego w sytuacji, gdy została przejęta propozycja zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji błędnie uznał taką skargę za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z kolei, w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 u.KAS). W konsekwencji, uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożona przez niego skarga jest niedopuszczalna, ponieważ stał się pracownikiem w rozumieniu u.KAS. Tym samym, nie przysługuje mu skarga na bezczynność w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w.KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.
W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało bowiem odrzucić.
W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a., jako że skarga podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie było konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej