Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 836/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M.M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zaległości dłużnika alimentacyjnego i odmowy umorzenia tej należności
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił rozłożenia na raty zaległości dłużnika alimentacyjnego M.M. (dalej zwanej "skarżącą") powstałych z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej G.W. w okresie od 1 lipca 2015 r. do 31 marca 2019 r. w łącznej kwocie 21.074,23 zł i jednocześnie odmówił umorzenia tej należności.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dłużniczka jest osobą młodą, sprawną fizycznie wobec faktu, że jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, za co otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Ma więc możliwości spłaty powstałego z jej przyczyny zadłużenia w funduszu alimentacyjnym. Umorzenie bowiem spornej należności jest szczególnym wyjątkiem od zasady zwrotu należności i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Dyspozycja art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808 ze zm., dalej zwanej "u.p.o.u.a.") nie pozwala na zastosowanie automatyzmu w sprawach przyznawania ulgi w zapłacie należności tylko dlatego, że dłużnik wystąpi z takim wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej zwane "Kolegium"), rozpoznając odwołanie skarżącej od powyższej decyzji, decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został on przez organ I instancji prawidłowo oceniony. Brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanej w sprawie decyzji odmawiającej umorzenia przedmiotowych należności, co zostało wyartykułowane w złożonym odwołaniu.
Zdaniem organu odwoławczego otrzymywany przez skarżącą dochód jest wprawdzie stosunkowo niewielki [...] zł), lecz jej wiek i stan zdrowia nie wykluczają możliwości podjęcia w przyszłości zatrudnienia i spłaty powstałego zadłużenia, które obecnie nie generuje już dalszego wzrostu wskutek wstrzymania wykonalności tytułu wykonawczego zgodnie z ugodą sądową z 28 marca 2019 r. w przedmiocie wysokości należnych alimentów (postanowienie Sądu Rejonowego w T. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2020 r. sygn. akt III Rc [...]). Z tego też względu nie można było przyjąć, że aktualna sytuacja skarżącej przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia. Wskazane wyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że trudna sytuacja finansowa wnioskodawczyni może mieć charakter przejściowy i w przyszłości istnieje możliwość uregulowania chociażby części ciążących na niej zobowiązań. W tych warunkach rozstrzygnięciu organu I instancji o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości lub w części kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych nie można zarzucić dowolności.
Ponadto w opinii Kolegium także w zakresie odmowy rozłożenia na raty przedmiotowego zobowiązania organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sama zaś decyzja podejmowana przez organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności lub zastosować ulgę w zapłacie poprzez rozłożenie jej spłaty na raty.
Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji i rozłożenie na raty należności wynikającej z zadłużenia alimentacyjnego, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa, a także art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Jak wskazał Sąd I instancji przedmiotem procedowania organów był wniosek skarżącej o częściowe umorzenie bądź rozłożenie na raty obciążającego ją zadłużenia alimentacyjnego w wysokości 21.074,23 zł, motywowany trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy stanowił art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Wydawana w tym trybie decyzja zapada w drodze uznania administracyjnego, o czym świadczy określenie "może". Oznacza to, że w ramach wyznaczonych przepisem organ administracji ma co do zasady swobodę w podjęciu stosownej decyzji, gdyż nawet wówczas gdy zostaną spełnione przesłanki warunkujące umorzenie, odroczenie terminu płatności bądź rozłożenie na raty, nie jest ono obligatoryjne. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzona w sprawie analiza materiału dowodowego i wyciągniętych na jej podstawie przez organy administracji wniosków pozwala stwierdzić, że z ciążących na nich obowiązków wywiązały się one jedynie częściowo. Wobec nie budzących wątpliwości tak w zakresie wiarygodności jak i kompletności ustaleń co do sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawczyni - zdaniem Sądu - brak jest podstaw do zakwestionowania odmowy umorzenia obciążającego ją zadłużenia alimentacyjnego. Skoro obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dzieci ma charakter obligatoryjny i zwolnić od niego można się tylko w wyjątkowych i obiektywnie niezależnych od osoby zobowiązanej przypadkach, tak samo jako wyjątek od zasady należy traktować możliwość zwolnienia takiej osoby od należności powstałych z wyniku zastępczej wypłaty przez Państwo na rzecz jej dzieci alimentów, których ciężar w takiej sytuacji przerzucany jest na ogół społeczeństwa.
Umorzenie należności z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń jest zgodnie z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. formą najdalej idącej ulgi w spłacie należności, zatem powinno mieć miejsce jedynie wtedy, gdy sytuacja dochodowa dłużnika nie pozwala na wywiązanie się nawet w najmniejszym stopniu z ciążącego na nim obowiązku, w tym tak samo negatywnie rokuje na przyszłość. Skarżąca, mimo iż jest osobą niepracującą, uprawniona jest z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem do świadczenia pielęgnacyjnego. Już z samego faktu nadwyżki dochodów jej i męża nad ponoszonymi przez nich wydatkami wynika, że jest w stanie wygospodarować pewne kwoty na spłatę obciążających ją zobowiązań, o czym pośrednio świadczy również treść złożonego wniosku, w którym oprócz umorzenia zwróciła się jednocześnie o rozłożenie ich na raty.
Tym samym odnośnie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie zostały spełnione przesłanki do ewentualnego stwierdzenia przekroczenia przez organy administracji granic uznania administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącej o rozłożenie przedmiotowego zadłużenia na raty Sąd zauważył, że mimo umieszczenia w jednym przepisie i warunkowania tymi samymi przesłankami (tj. sytuacją dochodową i rodzinną), umorzenie oraz rozłożenie na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowią dwie różne instytucje, z których każda pod względem dopuszczalności zastosowania – mimo niewątpliwych cech wspólnych wynikających z ich wyjątkowego charakteru – wymaga odrębnej analizy i szczegółowego uzasadnienia. O ile zatem argumentacja organów w odniesieniu do odmowy umorzenia należności skarżącej jawi się jako wyczerpująca i przekonująca, to sposób załatwienia wniosku o rozłożenie zadłużenia na raty trudno uznać za przekonywujący, bowiem jego uzasadnienie jawi się jako bardzo lakoniczne i nie korespondujące z zebranym materiałem dowodowym, a wyciągnięte wnioski wręcz nielogiczne.
Dotyczy to w szczególności twierdzenia, że po stronie wnioskodawczyni nie występują okoliczności (zwłaszcza z uwagi na wiek i stan zdrowia) uniemożliwiające jej aktywne poszukiwanie pracy zarobkowej i jej wykonywanie oraz wykluczające ją całkowicie z rynku pracy. Twierdzeniu temu nie można jednak przypisać charakteru bezwarunkowego, gdyż można je zaakceptować tylko w odniesieniu do potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty powstałego zadłużenia w bliżej nieokreślonej przyszłości. Jest to okoliczność istotna, aczkolwiek odmowy uwzględnienia wniosku o rozłożenie zobowiązania na raty nie można postrzegać wyłącznie przez pryzmat potencjalnych – a przez to również obarczonych pewnym stopniem niepewności – możliwości finansowych, zwłaszcza wobec ciążącego na dłużniku alimentacyjnym już od samego początku realizowania wypłat osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego obowiązku zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości wypłaconych świadczeń, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a.).
Sąd I instancji stwierdził zatem, że procedowanie wniosku o rozłożenie zadłużenia alimentacyjnego na raty wymagało więc również bezwzględnego przeprowadzenia analizy i odniesienia do aktualnych możliwości płatniczych osoby zobowiązanej. Uszło to uwadze orzekających w sprawie organów, których rozstrzygnięcie w tym zakresie – mimo jego wydawania w warunkach uznania administracyjnego - ociera się zdaniem Sądu o znamiona dowolności. Organy wskazały na dochody uzyskiwane przez wnioskodawczynię i jej męża oraz na ponoszone wydatki, jednak nie dokonały ich oceny w kontekście zasadności wniosku o rozłożenie należności alimentacyjnych na raty wraz z rozważeniem, czy i w jakiej wysokości dopuszczalne byłoby ich ustalenie w sposób akceptowalny i zabezpieczający interesy obydwu stron. Kolegium wywiodło za organem I instancji, że wiek i stan zdrowia skarżącej nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia w przyszłości i spłaty ciążących na niej zobowiązań.
Zdaniem Sądu argumentacja organów jawiłaby się jako sensowna i przekonująca w przypadku, gdyby skarżącej nie obciążał obowiązek opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem oraz miała ona w związku z tym możliwość poszukiwania i podjęcia pracy zarobkowej. Taka sytuacja w sprawie jednak nie zachodzi, bowiem skarżąca w związku ze sprawowaniem opieki uprawniona jest do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to uprawnienie bezterminowe (tak długo, jak opieka będzie przez nią sprawowana), z czym wiąże się brak możliwości podejmowania przez nią zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych).
W związku z tym trudno jest stwierdzić, czy i ewentualnie kiedy w przyszłości byłoby w ogóle możliwe podjęcie przez nią pracy zarobkowej, a tym bardziej, czy pozwoli wtedy na to właśnie m.in. jej wiek i stan zdrowia. Okoliczność ta, tj. pobieranie związanego ze sprawowaniem opieki świadczenia pielęgnacyjnego, wykluczająca podejmowanie zatrudnienia – kluczowa do oceny wniosku skarżącej (zwłaszcza w zakresie rozłożenia zadłużenia na raty) – została całkowicie przez organy obu instancji pominięta. Ponadto Sąd wskazał, że organy pominęły i nie rozważyły okoliczności obciążenia skarżącej zadłużeniem mieszkaniowym.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy nie dokonały wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia oraz nie objaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na przesądzenie przez Sąd I instancji jakoby organy orzekające nie dokonały wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydawanego rozstrzygnięcia oraz by precyzyjnie objaśniły przesłanki którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy,
- 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie organów administracyjnych w zakresie wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia alimentacyjnego oraz częściowego umorzenia ociera się o znamiona dowolności.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Jednocześnie Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie uznając za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Regulowana powyższą normą decyzja posiada charakter uznaniowy. Oznacza to, że kontrola legalności takiego aktu dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc - w ujęciu procesowym - kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, tak zakreślona formuła decyzji wymaga dokładnego odniesienia się w jej uzasadnieniu do zgromadzonego materiału dowodowego oraz przekonującego wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że tak ujętym normom postępowania zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji nie odpowiadają.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji oceniając wydane w sprawie decyzje zasadnie stwierdził, że nie sposób uznać aby organy dokonały wszechstronnej analizy stanu faktycznego oraz objaśniły wszystkie przesłanki, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy.
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji uzasadnienie sposobu rozpoznania wniosku o rozłożenie zadłużenia na raty przez organy było bardzo lakoniczne i nie korespondujące z zebranym materiałem dowodowym, a wyciągnięte wnioski trudno uznać za przekonywujące i spójne. Rozpoznając sprawę organy wskazały na dochody uzyskiwane przez skarżącą i jej męża oraz ponoszone wydatki, jednakże nie dokonały ich analizy w kontekście zasadności wniosku o rozłożenie należności alimentacyjnych na raty wraz z rozważeniem czy i w jakiej wysokości dopuszczalne byłoby ich ustalenie w sposób akceptowalny i zabezpieczający interesy obu stron.
Ponadto organy pominęły okoliczność obciążającego skarżącą zadłużenia mieszkaniowego. Powyższe braki w przedstawionej przez organy analizie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego zasadnie doprowadziły Sąd I instancji do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż poczynione przez organy administracyjne ustalenia – zarówno w zakresie wiarygodności jak i kompletności – co do sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, wskazują na zasadność odmowy umorzenia obciążających skarżącą należności z tytułu wypłaconych świadczeń z fundusz alimentacyjnego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że argumentacja organów w odniesieniu do odmowy umorzenia należności skarżącej była wyczerpująca i przekonująca.
W oparciu o powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane przez organy administracji w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe słusznie zostały przyjęte przez Sąd I instancji za miarodajne jedynie w kwestii odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.