Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 563/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr PS-I.8642.322.2011.MJ, w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14c, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 K.p.a., orzekł o zwrocie przez S. S. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnego za okres od dnia 27 kwietnia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. w kwocie 1440,50 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania S. S. od powyższej decyzji, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ustaleniach organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 23 lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14a i b., art. 2 ust. 1 pkt 2f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą, i art. 104 K.p.a. Prezydent Miasta Łodzi pozbawił S. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego z dniem 27 kwietnia 2009 r. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy uznając, że skoro S. S. z dniem 27 kwietnia 2009 r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to z tą datą przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy, czyli utracił status osoby bezrobotnej.
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 518/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. i wskazał, że uzyskanie przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego bez względu na okoliczność, czy skarżący podjął taką działalność. Oznacza to, że skarżący uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej przestał spełniać kryteria osoby bezrobotnej określone w ustawie i spełniona została przesłanka określona w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy do wydania orzeczenia o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2f powołanej ustawy wymaga, aby osoba bezrobotna spełniała warunek nie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej. Wyrokiem z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 674/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. S., podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Na decyzję z dnia 11 kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. S. podnosząc, że zgłoszenie zamiaru podjęcia działalności gospodarczej a jej formalne rozpoczęcie to dwie odrębne kwestie. Domagał się unieważnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego, ponieważ została ona wydana już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy i o przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej za sporny okres.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, stwierdził, że zostały spełnione przesłanki ustawowe, na podstawie których powstał po stronie skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w postaci zasiłku dla bezrobotnego. Sąd podkreślił, iż decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 lipca 2009 r. orzeczono o utracie przez S. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 27 kwietnia 2009 r. i rozstrzygnięcie to stało się w toku instancji prawomocne.
W ocenie Sądu, powyższe orzeczenia wywołały taki skutek, że od dnia 27 kwietnia 2009 r. skarżącemu nie przysługiwał zasiłek dla bezrobotnego, a tym samym w okresie od 27 kwietnia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. skarżący pobierał ten zasiłek bezpodstawnie. Było to świadczenie nienależne, a więc świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Jednocześnie bezsporna jest okoliczność, że skarżący jako osoba pobierająca to świadczenie był pouczony o okolicznościach powodujących jego utratę. Okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnego było to, że w dniu 27 kwietnia 2009 r. S. S. zarejestrował działalność gospodarczą. Okoliczność ta skutkowała utratą statusu osoby bezrobotnej, ponieważ w świetle obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy bezrobotnym jest osoba, która nie posiadała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
Organ zapoznał skarżącego w informacji dla osoby bezrobotnej o jej prawach i obowiązkach, które miały umocowanie w ustawie. W treści informacji, której egzemplarz otrzymał skarżący, wyraźnie podano, że okolicznością powodującą utratę statusu osoby bezrobotnej, pociągającą za sobą utratę prawa do zasiłku, jest dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zaś pobieranie zasiłku w okolicznościach powodujących jego utratę implikuje zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Z kolei kwestie interpretacji przepisu uzależniającego utratę statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnego od dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, były przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 674/10, który nie podzielił jego stanowiska. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.).
Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie uważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego, że w związku ze zmianą od dnia 1 lutego 2011 r. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są błędne. O konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organy prawidłowo orzekały bowiem uwzględniając stan faktyczny i prawny odnoszący się do okresu, w którym skarżącemu wypłacono sporne świadczenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego zmienione przepisy, w zakresie uzyskiwania statusu osoby bezrobotnej, obowiązują w odniesieniu do stanów faktycznych mających miejsce od dnia 1 lutego 2011 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:
- - art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do żądania zwrotu wypłaconego na rzecz skarżącego zasiłku dla bezrobotnego za okres od dnia 27 kwietnia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r.;
- - art. 2 ust. 1 pkt 2f w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 71 ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że status bezrobotnego traci osoba zgłaszająca zamiar rozpoczęcia działalności gospodarczej (posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale z oznaczoną przyszłą datą rozpoczęcia jej prowadzenia, gdy nie upłynął jeszcze okres do dnia podjęcia tej działalności zgodnie z datą wskazaną w zgłoszeniu), w sytuacji gdy interpretacja ta stoi w sprzeczności z wykładnią systemową i funkcjonalną, pojęciem przedsiębiorcy i działalności gospodarczej określonych m.in. w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również wobec ostatecznej zmiany i tym samym doprecyzowania tego przepisu z dniem 1 lutego 2011 r.
Uzasadniając tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że nie jest dopuszczalne stosowanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy przy założeniu, że samo dokonanie rejestracji działalności gospodarczej ze wskazaniem daty przyszłej podjęcia tej działalności, gdy nie upłynął jeszcze okres do dnia podjęcia tej działalności. Dowodził także, iż pierwotny zamiar uregulowania podjęcia działalności gospodarczej nie z dniem jej rejestracji, lecz jej faktycznego rozpoczęcia, uwidoczniony został również w aktualnym brzmieniu powyższej regulacji prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, w pełni podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
W tym kontekście zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69 poz. 415 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o zatrudnieniu" przez błędną jego wykładnię jest niezasadny.
Przedmiotem sprawy było bowiem nie przyznanie bądź pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego, ale zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W sprawie tej przepisy dotyczące przyznania statusu bezrobotnego, czy też utraty tego statusu, nie miały zastosowania, gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną Wojewody Łódzkiego z dnia 27 sierpnia 2009 r., która była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 518/09 oddalił skargę oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z kolei wyrokiem z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt I OSK 674/10 oddalił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd przywołał te decyzje jako stan faktyczny i prawny w sprawie, jednak, ponieważ nie od nich rozpoznawał skargę, nie dokonywał wykładni przepisów zawierających definicję bezrobotnego, ani obecnie, ani uprzednio obowiązujących.
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się akapit dotyczący pojęcia bezrobotnego, odnoszący się do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ przywołał ustawową definicję bezrobotnego, jednak - jak Sąd wyraźnie to stwierdził - było to poza rozważaniami dotyczącymi przedmiotu sprawy, tj. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Podstawę materialnoprawną spornego postępowania stanowiły art. 76 ust. 1 i art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i te przepisy miały w sprawie zastosowanie. Zgodnie z pierwszym z nich osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Drugi z kolei stanowił, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.
Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego, a zwłaszcza treści informacji dla osoby bezrobotnej, z którą zapoznano skarżącego w związku z jego rejestracją jako osoby bezrobotnej. W informacji tej zawarte jest pouczenie, że jedną z okoliczności powodujących utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Ustalenie to, wobec nie wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 ust. 2 P.p.s.a. i niezakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jest – jak już wyżej wspomniano - wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Taki stan faktyczny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wypełnia hipotezę art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu. Autor skargi kasacyjnej nie analizuje zresztą wspomnianego przepisu pod kątem brzmienia art. 76 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu, koncentrując się na polemice z tą częścią wywodów Sądu I instancji, która oparta została na prawomocnym rozstrzygnięciu w sprawie dotyczącej pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. W tej mierze zgodzić się w pełni należało z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, dotyczącymi mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn. I OSK 674/10, jaki zapadł w tej sprawie.
Przypomnieć należy, iż w tym wyroku w sposób wiążący przesądzono, że w okresie pobierania spornego zasiłku bez znaczenia dla utraty statusu bezrobotnego był fakt nie podjęcia działalności gospodarczej, do prowadzenia której upoważnia posiadany wpis, z którym wiąże się obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Z przepisu art. 2 ust. 1 pkt.2f ustawy wynika, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to czy działalność ta jest prowadzona, nawet w sytuacji nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego. W przepisie tym wymienione są dwie niezależne od siebie okoliczności (warunki), których spełnienie pozwala na uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Pierwsza to nie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, druga nie powiązana z pierwszą to nie podleganie na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednego z tych warunków. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 7 września 2010 r. podkreślił, że ponieważ skarżący, pozostając bezrobotnym od dnia 12 listopada 2008 r. i pobierając zasiłek dla bezrobotnych, z dniem 27 kwietnia 2009 r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod nr 52555, w którym określono przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej jako: działalność taksówką osobową, transport drogowy towarów, działalność usługowa związana z przeprowadzkami, sprzedaż hurtowa odzieży i obuwia, to niewątpliwie z tym dniem nie spełniał warunków do tego by utrzymać status osoby bezrobotnej z jednoczesnym prawem do zasiłku dla bezrobotnych.
Powyższe ma znaczenie dla właściwej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy zawartej w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu, gdyż prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że odnosi się on do świadczenia, które jest bezrobotnemu wypłacane, pomimo ustania prawa do jego pobierania. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji, w której bezrobotnemu zasadnie przyznano świadczenie pieniężne, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 475/09 publ. w System Informacji Prawnej LEX nr 583233). Taki stan faktyczny miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a zatem zarzut błędnego zastosowania tego unormowania w sprawie nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Pozostałe regulacje materialnoprawne, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania, a skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł jakiegokolwiek wywodu na czym polegać miało ich błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku Sądu I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.