Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 637/14 oddalił skargi E. G. i W. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W roku 2011 Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego realizując obowiązek wynikający z § 54 i § 88 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wszczął postępowanie dotyczące okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych miasta Piotrkowa Trybunalskiego, obręb [...], mającej na celu porównanie treści mapy zasadniczej ze stanem faktycznym w terenie oraz usunięcie stwierdzonych rozbieżności.
W wyniku przeprowadzonych czynności weryfikacyjnych stwierdzono rozbieżność pomiędzy treścią mapy ewidencyjnej a stanem faktycznym w terenie w zakresie oznaczenia użytków gruntowych dla działki nr [...] o powierzchni 1.9796ha. Zgodnie z zapisami rejestru ewidencyjnego, powyższa działka oznaczona była w części jako użytek gruntowy "B" - tereny mieszkaniowe (0.1500ha), w części jako użytek "R" - grunty orne (RUIb, RIVa - 0.4518ha), w części jako użytek "N" - nieużytki (0.1821ha), w części jako użytek "W" - rowy (W - ŁIV - 0.1490ha) i w pozostałej części, jako użytek Ł - łąki trwałe (ŁIV - 1.0467ha). W celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego a także usunięcia stwierdzonych rozbieżności, organ I instancji zlecił uprawnionej jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie pracy geodezyjnej, mającej na celu ustalenie aktualnego, faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w oparciu o wywiad terenowy, oraz wykonanie niezbędnych czynności technicznych, pomiarowych i obliczeniowych w tym sporządzenie dokumentów stanowiących podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego.
Wykonawca ww. prac ustalił, że południowa część działki tj. obszar od granicy z ul. [...] do północnej linii ogrodzenia posesji i znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego i oznaczony dotychczas, jako grunty orne:
- nie jest poddany mechanicznej uprawie typowej dla gruntów ornych, zagospodarowany został, jako trawnik z niewielkimi nasadzeniami drzew ozdobnych,
- został oddzielony od pozostałej, północnej części działki, użytkowanej rolniczo, trwałym ogrodzeniem,
- zagospodarowany został w części, jako utwardzony wjazd na posesję (przy ul. [...]),
- wybudowane zostały na nim urządzenia infrastruktury technicznej - latarnie, kabel energetyczny, przyłącze kanalizacyjne.
Sposób zagospodarowania ww. obszaru działki, spełnia określone w przepisach kryteria, aby zaliczyć go do użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe. Wyniki ww. prac terenowych przedstawione zostały na mapie wywiadu terenowego.
O prowadzonych z urzędu działaniach weryfikacyjnych organ poinformował E. G. W dniu 24 września 2012 r. E. G. wniosła sprzeciw podnosząc, że przeprowadzone działania weryfikacyjne są nieuzasadnione i niezgodne ze stanem faktycznym. Strona podała, że sporne grunty spełniają wyszczególnioną w przepisach definicję użytku gruntowego "Ł" - łąki trwałe i w taki sposób powinny zostać oznaczone w ewidencji gruntów i budynków. Sprzeciw nie został uwzględniony.
W wyniku ustalenia aktualnego, faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w oparciu o wywiad terenowy, geodeta uprawniony, sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...], który został przyjęty w dniu 14 grudnia 2012 r., pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W następstwie działań weryfikacyjnych przeprowadzonych z urzędu przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, oznaczenie "B/R" uległo zmianie na "B" - tereny mieszkaniowe. W dniu 17 grudnia 2012 r. wprowadzono ww. zmianę w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie, której południowa część działki nr [...] o powierzchni 0.4894ha oznaczona została jako użytek "B" - tereny mieszkaniowe.
Zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów i budynków zostało doręczone E. G. W dniu 14 października 2013 r. E. G. wystąpiła z wnioskiem o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] poprzez przywrócenie poprzedniego zapisu tj. dokonanie zmiany powierzchni użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe z powierzchni 0.4894ha na 0.1500ha.
W następstwie złożonego wniosku w dniu 23 stycznia 2014 r. dokonano ponownie oględzin działki nr [...] w wyniku których ustalono, że obecnie nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania podzielona została funkcjonalnie na dwie części: część północną - stanowiącą użytek rolny, w części uprawiany a w części odłogowany oraz część południową - która została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a następnie ogrodzona i zagospodarowana na cele mieszkaniowe.
W toku oględzin ustalono ponadto, że działka zabudowana jest w południowej części budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Dojście i dojazd do budynku utwardzone zostały kostką betonową. Utwardzenia gruntu przebiegają również wzdłuż zachodniej granicy działki oraz wzdłuż północnej ściany budynku. Przy budynku mieszkalnym od strony wschodniej posadzono trzy drzewa iglaste. Przy zachodniej granicy działki znajdują się kojce dla psów. Około 30m od północnej ściany budynku, w poprzek działki przebiega ogrodzenie z siatki stalowej. Pozostały teren znajdujący się w liniach ogrodzenia posesji stanowi użytek zielony porośnięty trawą oraz innymi roślinami (ziołami i chwastami) systematycznie koszony. Podczas oględzin E. G. poinformowała pracowników organu, że współwłaścicielem nieruchomości jest również jej mąż W. G. (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 22 grudnia 2000 r.).
Przesłuchany w charakterze świadka – A. K., zamieszkały w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...], który zajmuje się koszeniem terenu zielonego znajdującego się w liniach ogrodzenia posesji położonej przy ul. [...] zeznał, że zabieg ten wykonuje kosiarką spalinową. Oświadczył, że jest właścicielem gruntów rolnych, lecz grunty te wydzierżawiane są innym rolnikom. Osobiście, wyłącznie dla własnych potrzeb, zajmuje się uprawą ogródka przydomowego oraz hodowlą 25 kur.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, dla działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] miasta Piotrkowa Trybunalskiego, przy ul. [...] mającej na celu przywrócenie oznaczeń użytków gruntowych i klas bonitacyjnych dla przedmiotowej działki, do stanu sprzed weryfikacji gruntów przeprowadzonej w 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 18 listopada 1992 r. Wydział Architektury i Gospodarki gruntami poinformował E. G. o warunkach zagospodarowania działki przy ul. [...]. Zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego, nieruchomość położona była w obrębie jednostki urbanistycznej H15MN, dla której plan przewidywał teren budownictwa jednorodzinnego. Decyzją z dnia [...] października 1993 r. udzielono E. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Na skutek zmiany w parametrach budynku, decyzją z dnia 7 listopada 1994 r. oraz decyzją z dnia 5 maja 1997 r. zatwierdzone zostały zmiany do projektu pierwotnego. Budynek mieszkalny został wybudowany i przyjęty do użytkowania decyzją z dnia 1 sierpnia 2001 r. Zgodnie z planem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową pokrywa się z obecną linią ogrodzenia posesji. W wyniku realizacji zabudowy mieszkaniowej nastąpiło faktyczne wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze sposobu użytkowania. Po zrealizowaniu inwestycji dokonano aktualizacji rejestru ewidencji gruntów, południowa część działki nr [...] oznaczona została, jako użytek "B/R" - grunty rolne zabudowane. Na skutek działań weryfikacyjnych przeprowadzonych z urzędu przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, oznaczenie "B/R" uległo zmianie na "B" - tereny mieszkaniowe.
Organ podkreślił, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, że zabudowa usytuowana na działce nr [...] nie stanowi zabudowy zagrodowej. Zlokalizowane na działce zabudowania pełnią funkcję mieszkaniową (budynek mieszkalny i związane z nim funkcjonalnie urządzenia służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców nieruchomości położonej przy ul. [...]. Grunty oznaczone przed weryfikacją jako orne nie spełniają definicji użytku gruntowego "R", zawartej w przepisach powołanego rozporządzenia. Grunty, te zdaniem organu nie są poddane stałej uprawie mechanicznej typowej dla gruntów ornych, nie zostały zajęte pod plantacje lub szkółki, nie stanowią ugorów lub odłogów rolnych. Wbrew oświadczeniu wnioskodawczyni teren ten nie jest również użytkowany w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego przez A. K. Od powyższej decyzji E. G. i W. G. złożyli odwołania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że południowa część przedmiotowej działki tj. obszar od granicy z ul. [...] do północnej linii ogrodzenia posesji i znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego nie stanowi gruntów ornych. Zabudowa usytuowana na działce nr [...] nie stanowi również zabudowy zagrodowej. Budynki zlokalizowane na ww. działce pełnią funkcję typowo mieszkaniową. Budynek mieszkalny oraz związane z nim funkcjonalnie urządzenia służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców tej nieruchomości. Teren funkcjonalnie związany z zabudową mieszkaniową, znajdującą się na przedmiotowej działce, wydzielony został trwałym ogrodzeniem, które pokrywa się z obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, określoną w planie zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji z dnia 29 października 1993 r., którą to udzielono E. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Teren funkcjonalnie związany z zabudową mieszkaniową, znajdujący się na przedmiotowej działce, który został wydzielony trwałym ogrodzeniem i oznaczony przed weryfikacją jako grunty orne, nie spełnia obecnie definicji użytku gruntowego "R", wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji, wskazał że skarżący nie prowadzą gospodarstwa rolnego, a przeprowadzane zabiegi pielęgnacyjne użytków zielonych (trawników), znajdujących się w liniach ogrodzenia posesji położonej przy ul. [...], nie sposób uznać za produkcję rolną. O nierolniczym charakterze spornej części działki przesądza jej przeznaczenie i wykorzystanie na cele nierolnicze i nieleśne.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że wszystkie zdjęcia sporządzone w trakcie oględzin, zamieszczone zostały w aktach postępowania, natomiast W. G. w dniu 7 kwietnia 2014 r. zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, jako właściciel działki do dnia 14 marca 2014 r. wpisana była wyłącznie – E. G. Dopiero w trakcie oględzin nieruchomości organ I instancji został poinformowany, że współwłaścicielem przedmiotowej działki jest również W. G. Odnosząc się do zarzutu przekłamania znajdującego się na stronie 2 zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w treści decyzji użyto sformułowania "grunty orne", a nie jak twierdzą w odwołaniu "grunty rolne". Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż sporny teren nie jest poddany mechanicznej uprawie typowej dla gruntów ornych, a potwierdzeniem tych okoliczności jest m.in. sposób zagospodarowania spornego terenu, zdjęcia sporządzone w 2012 r. w trakcie oględzin nieruchomości, oświadczenia skarżących oraz zeznania świadka.
Organ odwoławczy powołując się na art. 46 k.c. stwierdził, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Aby zatem nieruchomość można było uznać za rolną należy zwrócić uwagę na zdatność gruntu do prowadzenia działalności wytwórczej, Sformułowanie to zakłada istnienie celowej i zorganizowanej aktywności ludzkiej (najczęściej właściciela) ukierunkowanej na wytwarzanie, to znaczy "osiąganie", "produkowanie" w dziedzinie rolnictwa. Podstawę takiej działalności stanowią grunty w odpowiednim, lecz nieokreślonym ustawowo obszarze. Przeciwieństwem takiej aktywności będzie osiąganie produktów przypadkowo, bez nakładu sił i środków właściciela. Do działalności wytwórczej nie można zaliczyć efektów rzeczowych powstających w znikomej ilości na tzw. samozaopatrzenie, albo dla zaspokojenia osobistych upodobań uprawnionego do gruntu. Hodowla 25 kur prowadzona przez sąsiada na należącej do niego nieruchomości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, podobnie jak okoliczność, że przydomowy ogródek sąsiada – A. K. posiada powierzchnię większą niż 0,5ha.
Na powyższą decyzję E. G. i W. G. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 47 ust. 3 w zw. § 44 pkt 6, § 54 ust. 1 pkt 2 i ust. 6, § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi oddalając skargi podzielił stanowisko organów, że cała powierzchnia południowej części działki nr [...] jest terenem mieszkaniowym – "B". Sąd zaznaczył, że cała południowa część działki jest ogrodzona. Na działce znajduje się budynek mieszkalny. Dojazd i dojście zostały utwardzone kostką brukową i znajdują się wzdłuż zachodniej granicy działki oraz wzdłuż północnej ściany budynku. Od strony wschodniej posadzono 3 drzewa iglaste a przy zachodniej granicy znajdują się kojce dla psów. Około 30m od północnej ściany budynku w poprzek działki przebiega ogrodzenie z siatki stalowej. Pozostały teren działki stanowi użytek zielony porośnięty trawą oraz innymi roślinami (chwastami i ziołami). Jest on systematycznie koszony.
W przekonaniu Sądu części działki, na której znajduje się trawnik nie można uznać za grunt orny. Teren ten nie jest bowiem poddany stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą. Okoliczność, że trawnik jest trzy razy w roku koszony kosiarką spalinową przez sąsiada A. K., który skoszoną trawę wykorzystuje jako ściółkę dla 25 kur w jego kurniku nie oznacza, że na terenie tym, prowadzona jest produkcja rolna lub ogrodnicza. Aby prowadzić produkcję rolniczą na konkretnym gruncie teren ten musi posiadać określony areał, tak aby prowadzenie takiej produkcji było racjonalne i opłacalne. Tymczasem trawnik na działce nr [...] ma 0,3394ha powierzchni a więc jest stosunkowo niewielki. Trudno zatem uznać aby trawnik na tak niewielkim obszarze traktować jako obszar na którym jest prowadzona produkcja rolna.
W ocenie Sądu organy administracji trafnie zaliczyły całą południową część działki nr [...] do terenów mieszkalnych. Terenami mieszkalnymi są nie tylko grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz związane z nimi budynki gospodarcze, techniczne oraz takie urządzenia jak podwórza, dojazdy, place zabaw, śmietniki czy ogródki skalne ale także grunty położone w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych. Zalicza się do nich między innymi trawniki, rabaty, kwietniki czy warzywniki. Wynika to z treści punktu 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Analiza treści tego punktu wskazuje, że tereny w sąsiedztwie budynków takie jak trawniki są terenami mieszkaniowymi o ile nie są wykorzystywane w celu uzasadniającym zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych.
W rozpoznawanej sprawie na terenie działki nr [...] znajduje się teren porośnięty trawą i innymi roślinami (chwasty, zioła, 3 drzewa iglaste). Teren ten jest związany funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową na ternie działki. Nie jest on wykorzystywany w takim celu, który uzasadniałby zaliczenie tego terenu do innych użytków gruntowych. Cała południowa część działki została wydzielona trwałym ogrodzeniem i pokrywa się ona z obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową określoną w planie zagospodarowania działki będącej załącznikiem do decyzji z 29 października 1993 r. o pozwoleniu na budowę. Można zatem uznać, że cała południowa część działki nr [...] stanowi teren mieszkaniowy – B. Sąd za niezasadny uznał zarzut skarg, że W. G. nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Do dnia 14 marca 2014 r. jako właściciel działki nr [...] w ewidencji gruntów wpisana była jedynie E. G. Dopiero w czasie oględzin nieruchomości w dniu 23 stycznia 2014 r. organ administracji został powiadomiony, że drugim współwłaścicielem działki jest W. G., zaś w dniu 5 marca 2014 r. został złożony akt notarialny rozszerzenia wspólności ustawowej. Od dnia złożenia aktu notarialnego W. G. czynnie uczestniczył w toczącym się postępowaniu. Zapoznawał się z aktami sprawy, zgłaszał pisemnie swoje zastrzeżenia, złożył odwołanie oraz pisma procesowe. Można zatem uznać, że od 5 marca 2014 r. skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu. Nie zostało natomiast wykazane, że niezapewnienie takiego udziału przed złożeniem aktu notarialnego miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazano, że W. G. brał udział w istotnej czynności procesowej jaką były oględziny nieruchomości w dniu 23 stycznia 2014 r.
Za uzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o miejscu i terminie przesłuchania A. K. Skarżący faktycznie nie zostali zawiadomieni o przesłuchaniu tego świadka. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że przy przesłuchaniu A. K. nie miały zastosowania przepisy Kodeku postępowania administracyjnego. Przesłuchanie jest dowodem z przesłuchania świadka i o przeprowadzeniu tego dowodu strony winny być zawiadomione. Organ administracji tego nie uczynił, czym naruszył art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie uzasadniało jednak, zdaniem Sądu, uchylenia decyzji. Skarżący mieli możliwość zapoznania się z zeznaniami i mogli zgłosić ewentualne wnioski o ponowne przesłuchanie w ich obecności, lecz tego nie uczynili.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących weryfikacji danych ewidencyjnych przeprowadzonej w latach 2011-2012, Sąd wskazał, że nie jest uprawniony do oceny prawidłowości tej weryfikacji. Przedmiotem postępowania jest ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, a nie ocena wcześniej przeprowadzonej weryfikacji danych ewidencyjnych. W stosownym czasie skarżący mieli możliwość kwestionowania prawidłowości i wyników przeprowadzonej weryfikacji lecz tego nie uczynili.
Za nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące przebiegu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2014 r. W oględzinach poza geodetą miasta, pracownikiem referatu geodezji oraz skarżącymi uczestniczył także radca prawny. Po przeprowadzeniu oględzin protokół odczytano i został on podpisany bez uwag przez wszystkich uczestników. Do protokołu dołączona jest mapa oraz zdjęcia. Jedyne zastrzeżenia do protokołu zgłosił W. G. w piśmie z 7 kwietnia 2014 r. i dotyczyły one opisu zdjęć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. G. i W. G., zarzucając:
- naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- § 47 ust. 3 w zw. z § 44 pkt 6, § 54 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie;
- § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 184, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy, a w wyniku tego zaakceptowanie przez WSA (sanowanie) rażącego naruszenia przez organy Wojewódzkiego Inspektora przepisów postępowania znajdujących się w szczególności w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy lub;
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz;
- w każdym z ww. przypadków zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Należy zaznaczyć, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty są tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd I instancji rozpoznając sprawę odniósł się do powyższych zarzutów prawidłowo stwierdzając, że są one niezasadne. Niemniej odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie stanu prawnego jest konieczne dla prawidłowości oceny przeprowadzonych ustaleń w zakresie stanu faktycznego.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. § 47 ust. 3 w zw. z § 44 pkt 6, § 54 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny, albowiem nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Powołany § 47 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy.
Przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonych decyzji, a uchylony został z dniem 11 stycznia 2016 r. Natomiast zgodnie z § 44 do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: miedzy innymi okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych (pkt 6), zaś § 54 ust. 1 pkt 2 stanowi, że starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie: zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, z kolei zgodnie z ust. 6 niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pozyskanej od zainteresowanych podmiotów ewidencyjnych lub w drodze zamówienia publicznego. Wskazane przepisy określają zadania starosty jako organu ewidencyjnego w zakresie przeprowadzania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych oraz tryb przeprowadzania tych zmian. Żaden ze wskazanych przepisów nie został naruszony, decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez właściwy organ w właściwym trybie, prawidłowo został określony przedmiot sprawy.
W drugim zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w uzasadnieniu zaś wskazano na załącznik nr 6 do rozporządzenia, który uległ zmianie 31 grudnia 2013 r. Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 14 października 2013 r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2014 r., zaś decyzja organu II instancji w dniu [...] czerwca 2014 r. Daty wydania decyzji wskazują, że organ zobowiązany był stosować stan prawny uwzględniający zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2013 r., poz. 1551), które weszło w życie 31 grudnia 2013 r., a więc obowiązywało w dacie wydania decyzji. Przedmiotowym rozporządzeniem zmieniony został załącznik nr 6 określający zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków. W pkt 1 tego załącznika określono jakie cechy gruntu oraz inne przesłanki decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych Do gruntów ornych (oznaczonych symbolem R) zalicza się grunty:
- poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą;
- nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe;
- zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową;
- utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane.
Zaś w pkt 5 w szczegółowy sposób określono zasady zaliczania do gruntu rolnego zabudowanego oznaczonego symbolem Br. Z kolei w pkt 12 załącznika nr 6 określone zostały zasady zaliczania gruntu do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem – B. Do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:
- zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne;
- zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;
- położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.
Wskazany wyżej stan prawny dotyczący zasad zaliczania gruntów do poszczególnych kategorii użytków gruntowych, określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym organy zastosowały prawidłowy stan prawny, a Sąd I instancji dokonał w tym zakresie poprawnej kontroli.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wskazano między innymi na naruszenie art.184 i 32 Konstytucji RP. Wskazany art. 184 stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Artykuł 184 powierza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i innym sądom administracyjnym sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, kontrolę działalności administracji publicznej, badanie zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Tak określone zadania NSA i sądów administracyjnych stanowią przejaw realizacji zasad trójpodziału władzy, gdyż sąd ten może skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą. Natomiast okoliczność, że skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie została uwzględniona nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 184 Konstytucji, który to przepis ma charakter ustrojowy. Niezasadny, a właściwie zupełnie niejasny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 32 Konstytucji, który to przepis stanowi ust.
- Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ust.
- Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Artykuł 32 Konstytucji RP zawarty jest w rozdziale II zatytułowanym "Wolność, Prawa i Obowiązki Człowieka i Obywatela. Zasady Ogólne".
Nie znajdują również potwierdzenia pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Wręcz odwrotnie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w tym zakresie kontrolę. Należy właściwie stwierdzić, że ustalenia faktyczne są bezsporne, skarżący kasacyjnie nie kwestionują poczynionych ustaleń. A z tych ustaleń wynika, że południowa część działki nr [...] związana jest funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową istniejącą na działce, z tą zabudową związany jest dojazd do garażu, kojce dla psów, obszar ten porośnięty jest trawą, na którym rosną trzy drzewa iglaste. Nadto przedmiotowa część działki została wydzielona trwałym ogrodzeniem i pokrywa się z obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową określoną w planie zagospodarowania działki będącej załącznikiem do decyzji z dnia 29 października 1993 r. o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa część działki koszona jest trzy razy w roku przez sąsiada A. K., który skoszoną trawę wykorzystuje dla 25 kur, które hoduje dla własnych potrzeb. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują powyższych ustaleń faktycznych, natomiast kwestionują ocenę prawną tych ustaleń zarzucając, że WSA za organami obu instancji błędnie uznał, że hodowla kur stanowi jedynie hodowlę na własne potrzeby. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do szeregu regulacji ustawowych dotyczących zupełnie odmiennych materii, w których występują takie pojęcia jak: rolnik, rolnik indywidualny, producent rolny, gospodarstwo rolne. Przywołana argumentacja jest oczywiście bezzasadna, albowiem powołane ustawy regulują odrębne zagadnienia, mają zupełnie inny zakres przedmiotowy i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, która dotyczy problematyki ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparte jest o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmienione rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r., która to zmiana weszła w życie w dniu 31 grudnia 2013 r., czyli obowiązywała w dacie wydania zaskarżonych decyzji.
Na marginesie sprawy należy zaznaczyć, że wprowadzone z dniem 31 grudnia 2013 r. zmiany rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym zmiany załącznika nr 6 do rozporządzenia, który dotyczy zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych mają zastosowanie nie tylko do spraw, które są prowadzone po wejściu w życie przedmiotowych zmian, ale na podstawie § 3 rozporządzenia z dnia 29 listopada 2013 r. organ ewidencyjny zobowiązany jest dostosować dotychczasowe wpisy w ewidencji w tym wpisy dotyczące oznaczania użytków gruntowych, do nowego stanu prawnego w terminie 36 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia, czyli do 31 grudnia 2016 r.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.