Uzasadnienie
A. S. w dniu 26 listopada 2013 r. złożył formularz rekrutacyjny w ramach realizowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego programu pod nazwą "[...]" ([...]).
Pismem z 2 stycznia 2014 r., nazwanym "odwołaniem", skierowanym do Dyrektora Departamentu Zarządzania Europejskimi Funduszami Społecznymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego A. S. wskazał na nieprawidłowości związane z rekrutacją osób chętnych do udziału w projekcie, których dopuścił się podmiot realizujący program "[...]" oraz wskazał na dyskryminację jego osoby w zakwalifikowaniu do projektu. Szczegółowo przedstawił przebieg postępowania związanego ze złożeniem formularza rekrutacyjnego oraz przedstawił naganne zachowanie osób w biurze projektu w Olsztynie, jak również dyrektora podmiotu realizującego projekt.
Pismo powyższe zostało przekazane według właściwości do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie, który wszczął procedurę wyjaśniającą w związku ze złożoną skargą dotyczącą przebiegu rekrutacji wyżej wskazanego projektu i wystąpił do Beneficjenta programu, czyli P. z siedzibą w G., o stosowne wyjaśnienia w tej sprawie.
Pismem z 16 stycznia 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie poinformował A. S., że w celu rzetelnego odniesienia się do postawionych zarzutów wystąpiono do podmiotu realizującego projekt o złożenie stosownych wyjaśnień, przedłożenie Regulaminu projektu oraz kopii formularza kwalifikacyjnego strony. Samo złożenie formularza nie gwarantowało udziału w projekcie, jak również o zakwalifikowaniu nie decydowała kolejność zgłoszeń, o czym zainteresowani byli informowani przez osobę przyjmującą zgłoszenia, co potwierdzali również na formularzu kwalifikacyjnym. Stosownie do wyjaśnień złożonych przez P., warunki uczestnictwa oraz proces naboru był przekazywany na prośbę zainteresowanych i nie było przypadku aby komukolwiek odmówiono wydania Regulaminu projektu. Zgodnie z przedłożonym Regulaminem, spotkanie z psychologiem, będące II etapem rekrutacji decydowało o zakwalifikowaniu danej osoby do projektu.
Z tego też powodu, z powodu braku możliwości stawienia się A. S. na takim spotkaniu z psychologiem w terminie realizacji rekrutacji do I edycji projektu (stosownie do informacji zawartej w piśmie strony w okresie od 9 do 30 grudnia 2013 r. przebywała w sanatorium), brak było możliwości zakwalifikowania jej do realizacji programu. Beneficjent odpowiedzialny za realizację projektu, zgodnie z założeniami zatwierdzonymi przez Wojewódzki Urząd Pracy nie mógł wstrzymać całego procesu rekrutacji oraz rozpoczęcia szkolenia ze względu na skarżącego.
W kwestii dyskryminacji z uwagi na niepełnosprawność skarżącego wyjaśniono, że nie potwierdzono takiej okoliczności, już chociażby z tej przyczyny, że w formularzu rekrutacyjnym do projektu strona nie zaznaczyła, że jest osobą o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym w końcowej części tego formularza strona wskazała, że podane przez nią dane są prawdziwe.
Stwierdzono, ze P. w wypełnianiu obowiązków realizatora projektu nie dopuściła się zaniedbań w wypełnianiu projektu, jak również nie dopuściła się dyskryminacji skarżącego. A. S. nadal ma możliwość przystąpienia do rekrutacji w II edycji programu, obejmującego złożenie formularza oraz przystąpienie do rozmowy kwalifikacyjnej z psychologiem.
Pismem z 21 stycznia 2014 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Zarządzania Europejskimi Funduszami Społecznymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, jak również kolejnym pismem z 3 lutego 2014 r. skierowanym do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie zatytułowanym "ostatnie wezwanie przedsądowe" A. S. wystąpił o udzielenie informacji, to jest:
- I. podanie adresu i nazwy instytucji, do której może złożyć odwołanie od pisma z 16 stycznia 2014 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie w kwestii niewyjaśnienia w całości dyskryminacyjnego zachowania i odmowy zakwalifikowania do projektu;
- II. podania adresu i nazwy Sądu, do którego może złożyć pozew w tej sprawie;
- III. podanie adresu i pełnej nazwy instytucji, którą może i chce pozwać w tej sprawie w celu zasądzenia od pozwanego należnego mu szkolenia w projekcie w I edycji projektu i zadośćuczynienia na jego rzecz;
- IV. podanie terminu i miejsca, gdzie pod wyznaczonym adresem może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie, czego mu bezprawnie odmówiono, jak również zapoznać się z całą list imion i nazwisk osób "ubeckiej rekrutacji" do I edycji wskazanego projektu, za społeczne i unijne środki.
Pismem z 14 lutego 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie poinformował A. S., że w zakresie wniosku zawartego w pkt I. zapoznał się z przedmiotową skargą i uznał ją za bezzasadną, gdyż Tomasz Szarek załatwił sprawę w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego, obowiązującą procedurą i przepisami. Nie dopuścił się zaniedbań w wypełnianiu powierzonych obowiązków. W odniesieniu do żądanych informacji w pkt II. i III. wniosku wyjaśnił, że otrzymała strona już odpowiedź na te pytania w piśmie z 29 stycznia 2014 r. W zakresie żądania pkt IV., to już w piśmie z 16 stycznia 2014 r. szczegółowo przedstawiono powody niezakwalifikowania strony do projektu, szczegółowo poinformowano w nim o możliwości ubiegania się o udział w projekcie w ramach kolejnej edycji naboru. Odnośnie imiennej listy osób zakwalifikowanych do projektu poinformowano o braku możliwości przekazania takiego dokumentu, bowiem stosownie do zapisów ustawy o ochronie danych osobowych Beneficjent realizujący projekt, zobligowany został do ochrony danych uczestników projektu.
W skardze na bezczynność z 20 lutego 2014 r. A. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, aby Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego oraz Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie zostali zobowiązani do nakazania udzielenia informacji stanowiącej odpowiedź na wszystkie cztery jego pytania-roszczenia, zawarte w piśmie z 3 lutego 2014 r. oraz w piśmie z 21 stycznia 2014 r., zakreślając termin na wykonanie tego obowiązku.
Postanowieniem z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Ol 34/14), wydanym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyłączył do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę A. S. w zakresie bezczynności organu dotyczącej pkt IV. wniosku z 21 stycznia 2014 r.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Ol 34/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę w zakresie żądania dotyczącego pkt od I. do III. wniosku z 21 stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, między innymi, że ustawą, która na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje sądową kontrolę, jest ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, z późn. zm.), z której przepisów wynika kontrola w sprawach z zakresu dofinansowania projektów.
Stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust.. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie (art. 30c ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczy postępowania w przypadku negatywnej oceny projektu dokonanej przez instytucje organizujące konkurs, wymienione w art. 29, a więc przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą.
Pod pojęciem projektu należy rozumieć, stosownie do art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej miedzy beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucja wdrażającą, natomiast pod pojęciem beneficjenta należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu - art. 5 pkt 1 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że cała procedura, wskazana w przepisach od art. 30b do art. 30e, dotyczy jedynie wyboru do dofinansowania projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłonionych w trybie konkursu.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z art. 30g ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę, dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że – jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – procedura ta, włącznie z kontrolą sądową, dotyczy jedynie możliwości wnoszenia środków odwoławczych w postaci protestu przez wnioskodawcę, którego zgłoszony projekt bierze udział w procedurze konkursowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, A. S., wnosząc skargę na bezczynność Dyrektora WUP w Olsztynie, chciał jedynie skorzystać z możliwości uczestniczenia w realizowanym projekcie. Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują jednak jakichkolwiek środków odwoławczych w celu dochodzenia swoich uprawnień w sytuacji, gdy określona osoba nie uzyska zakwalifikowania do skorzystania z dobrodziejstwa przeprowadzanego i dofinansowanego ze środków Unii Europejskiej szkoleń czy dofinansowań. Zasady naboru oraz wyboru osób do szkolenia w ramach realizowanego projektu określa bowiem Regulamin Projektu "[...]" ([...]) współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, a przepisy tego regulaminu nie przewidują środków odwoławczych od braku zakwalifikowania do projektu, a jedynie w § 12 pkt 2 wskazano, że sprawy nieuregulowane w tym Regulaminie są rozstrzygane przez Strony polubownie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skoro przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w odpowiedzi na żądane informacje, które w pkt I wniosku skarżącego z 21 stycznia 2014 r. dotyczyły kwestionowania rozstrzygnięcia w trybie skargowym na podległego urzędnika administracji publicznej oraz pkt II i III wskazania instytucji oraz sądu, do których skarżący mógłby się odwołać oraz wnieść pozew w związku ze sposobem rozpoznania jego skargi oraz brakiem zakwalifikowania do realizowanego przez Beneficjenta projektu w ramach [...], to słusznie Dyrektor WUP w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wskazał, że dopuszczalność skargi w tym zakresie jest uzależniona od faktu, czy podejmowane czynności lub akty w tym zakresie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro brak jest w przywołanej wyżej ustawie regulacji przyznającej określone uprawnienia lub obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, to również brak jest możliwości uznania, że w takim zakresie doszło do bezczynności organu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, pod pojęciem aktów lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jeżeli zatem akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Musi więc istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.
Jak wskazano wyżej w rzeczonej sprawie zarówno skarżący, jak i pełnomocnik ustanowiony w sprawie nie wskazali takiego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej określonej czynności lub aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że żądanie skarżącego nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w spawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania traci charakter sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który nakładałby na organ administracji obowiązek jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego.
Skargę kasacyjną na postanowienie z 17 czerwca 2014 r. wniósł A. S.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- – art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za swoje ustalenia organu administracji publicznej, że w sprawie organ ten nie miał obowiązku udzielenia informacji w żądanym przez skarżącego zakresie, gdyż informacje te nie należą do zakresu pojęcia sprawy administracyjnej;
- – art. 3 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo, że żądane przez skarżącego informacje umożliwiłyby wniesienie protestu dotyczącego niezakwalifikowania go do programu operacyjnego, natomiast bezczynność organu w tym zakresie pozbawiła skarżącego możliwości skorzystania z tego prawa;
- – art. 58 § 1 pkt 1 przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, mimo że przepis szczególny art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przepisuje sądową kontrolę działalności administracyjnej w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
To, czy sprawa z danej skargi na bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego, zależy od tego, czy brak bezczynności polegałby na wydaniu aktu lub podjęciu czynność określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wynika to z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, kognicja sądu administracyjnego może wynikać również z ustaw szczególnych, o których mowa art. 3 § 3 p.p.s.a.
Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi jej z zasadność z założenia, że uczestnikowi projektu, o którym mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, służy możliwość wniesienia protestu, o którym mowa w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Założenie to jest nietrafne.
Zgodnie z art. 30b ust. 1 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu". Jak stanowi art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której:
- 1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny;
- 2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3".
Wynika z tego, że "wnioskodawcą" o którym mowa w art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest podmiot, który złożył wniosek, podlegający ocenie z punktu widzenia kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący. Nie jest więc nim ostateczny odbiorca pomocy (osoba fizyczna, ubiegająca się o pomoc).
Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że sytuację A. S. należy oceniać przez pryzmat umowy zawartej między nim a beneficjentem (w rozumieniu art. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
Nie są, tym samym, zasadne zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ani art. 3 § 3 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te nie miały bowiem w ogóle zastosowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Skarga na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie w rozpoznaniu wniosku A. S. w zakresie pkt I., II. i III. pisma z 21 stycznia 2014 r. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.