Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2321/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 741/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], Burmistrz Gminy K. orzekł o zatwierdzeniu, ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego, granic nieruchomości, stanowiącej własność A. B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działki nr [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha i ujawnionej w księdze wieczystej Kw [...] z nieruchomościami, stanowiącymi współwłasność: B. C. i M. C. - działka nr [...], o powierzchni [...] ha ujawniona w KW [...], J. C. i O. C. – działka nr [...], o powierzchni [...] ha ujawniona w KW [...], o powierzchni [...] ha (Kw [...]).

Ponadto, w postępowaniu zakończonym w/w decyzją geodeta wyznaczył również położenie punktu styczności działek nr [...] i [...] z działką nr [...] - o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw [...] a której właścicielem był D. G. oraz położenie punktu styczności działek nr [...] i [...] z działką nr [...] - o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw [...], a której właścicielem była Gmina K. Pismem z dnia [..] stycznia 2011r., A. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Gminy K. Wnioskodawca podnosił, iż decyzja ta rażąco naruszała art. 31 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 3 i § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz art. 6, 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, nie istniały okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego geodeta winien był ustalić przebieg granic na gruncie na podstawie dowodów wymienionych w art. 31 ust. 2, a wyliczonych szczegółowo w § 3-5 w/w rozporządzenia.

Ponadto twierdził, że dowodami, pozwalającymi na określenie stanu prawnego granic nieruchomości są, wymienione w art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne "(...) znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej" i dowody te powinny być rozpatrywane łącznie. Kolejność ich wyliczenia nie może mieć wpływu na uznanie ich mocy dowodowej, szczególnie że np. punkty osnowy geodezyjnej mogą mieć bezpośrednie znaczenie dowodowe tylko wtedy, gdy są jednocześnie znakami granicznymi. Geodeta – jak wywodził wnioskodawca - dysponując odpowiednimi dokumentami pomiarowymi w postaci kopii zarysów, szkiców polowych lub wykazu miar czy współrzędnych, odszukuje znaki graniczne w oparciu o punkty osnowy. Stanowią one zatem dowody pośrednie.

Z kolei, mapy ewidencyjne lub katastralne mogą mieć znaczenie pomocnicze, ponieważ dokładność odwzorowania granicy na mapie, zarówno kartograficzna, jak i kreślarska, jest wysoce niewystarczająca na potrzeby rozgraniczenia nieruchomości. W ocenie strony, powyższe potwierdza treść § 5 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, według którego mogą stanowić dokument, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, pod warunkiem, że brak jest dokumentów wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz zawierają elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, np. granicę stanowi ściana wybudowanego w granicy budynku lub wybudowane w granicy ogrodzenie.

W związku z tym A. B. wskazywał, iż z odpowiedzi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. na zgłoszoną przez geodetę pracę rozgraniczenia nieruchomości wynikało, że dla rozgraniczanej nieruchomości (działki nr [...]) istniała dokumentacja geodezyjna w postaci operatów nr [...], zawierająca dokumenty pomiarowe, wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia a zatem w takiej sytuacji geodeta winien był ustalić prawny stan granic na podstawie istniejących dokumentów pomiarowych, zawartych we wskazanych operatach pomiarowych. Tymczasem, z protokołu granicznego (pkt 9.1) wynikało, iż jako podstawę ustalenia granic geodeta uprawniony przyjął w tym wypadku: mapę zasadniczą w skali 1:2000, mapę ewidencyjną w skali 1:2000 oraz operat podziału działki nr [...]. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia, mapy i plany mogą stanowić dokumenty do ustalenia przebiegu granic tylko w sytuacji braku dokumentów wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz gdy zawierają elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic.

W przedmiotowej sprawie nie występowały zaś żadne okoliczności wskazane w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wobec czego ustalenie przebiegu granic na podstawie powyższych map, stanowi rażące naruszenie prawa.

Wnioskodawca podkreślał również, że w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta nie wykazał wszystkich dokumentów, zawartych w informacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a także nie dokonał ich oceny, uzasadniającej nieuwzględnienie ich w prowadzonym postępowaniu i odrzucenie dokumentów pomiarowych zawartych w tych operatach. Geodeta w protokole granicznym nie wykazał też na podstawie jakich dokumentów operatu podziału działki [...] ustalił prawny stan granic. Nie podał nawet numeru przyjętego do rozgraniczenia operatu. W Konsekwencji uchybienia te powodowały niemożność identyfikacji sporządzonego operatu rozgraniczeniowego z dowodami, na podstawie których ustalono stan prawny granic.

A. B. podnosił również, że Burmistrz Gminy K. przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, stosownie do przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, był obowiązany do dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, czego jednak nie uczynił, co rażąco narusza art. 33 ust. 2 ustawy.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], odmówiło jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu stanowiska organ stwierdził, że z zestawienia treści wniosku z treścią kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. wynikało, iż Burmistrz prawidłowo orzekł co do całości wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia, zaś decyzja o rozgraniczeniu podjęta została po uprzednim włączeniu dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli zgodnie z treścią przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. braku dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, ponieważ w piśmie z dnia [...] grudnia 2007r., kierowanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., organ wskazał, iż operat z rozgraniczenia został skontrolowany pod względem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i nieprawidłowości w tym zakresie nie stwierdzono.

Ponadto w materiałach sprawy znajdowały się wypisy z ksiąg wieczystych, zawierające wyniki badania tych ksiąg przez uprawnionego geodetę oraz skrócone wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2007r., czyli odzwierciedlające stan z daty złożenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. W związku z tym Kolegium uznało, iż podnoszony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości był nietrafny, ponieważ granice ustalono w oparciu o mapy zasadniczą i ewidencyjną, a także operat podziału działki nr [...], a następnie w oparciu o zgodne oświadczenie stron.

Jednocześnie Kolegium oddaliło zgłaszane w tym postępowaniu wnioski dowodowe, uznając, że sprowadzały się one w istocie rzeczy do ponownego rozpatrywania sprawy rozgraniczenia nieruchomości, a nie do badania, czy wydana w tej materii decyzja naruszała prawo w dacie jej wydania. Ponadto organ nadzoru poddał kontroli kwestionowaną decyzję pod kątem pozostałych przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdził by którakolwiek z nich zachodziła w analizowanym przypadku.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzja z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność A. B. z wymienionymi w niej nieruchomościami sąsiednimi nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Została ona bowiem wydana w oparciu o obowiązujący w dacie jej wydania, jak i aktualnie, przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W postępowaniu tym zaś to strony postępowania, w tym i A. B., uznały zgodnie przebieg granicy, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami złożonymi bez żadnych zastrzeżeń w protokole granicznym z dnia [...] sierpnia 2007r. W przypadku więc, gdy strony zgodnie uznały wskazany przez geodetę przebieg spornej granicy, nie można było mówić o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa.

Za takie bowiem nie można uznać niestaranności przy sporządzaniu protokołu granicznego polegających na: niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę wskazania przez geodetę przebiegu spornej granicy, podczas gdy dokumenty te były dołączone do akt sprawy i -- w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (§ 5 ust.

1) stanowiły one podstawę ustalania przebiegu granicy. Kolegium wskazało w tym miejscu, iż przepis ten stanowi, że dokumentami, na podstawie których następuje ustalenie przebiegu granicy, są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe dla ustalenia przebiegu granic. Takim dokumentem był m.in. operat podziału działki nr [...], wskazany w protokole rozgraniczeniowym, gdyż w tym właśnie operacie znajdował się m.in. szkic zawierający wymagane dane. Dodatkowo wykorzystano mapy zasadnicze, które także są wymienione w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia jako dokumenty przydatne przy ustalaniu przebiegu granic.

Ostatecznie jednak Kolegium przyjęło, iż w przedmiotowej sprawie dla wydania decyzji rozgraniczeniowej istotne znaczenie miał fakt, że to strony uznały przebieg granicy i zgodnie z ich oświadczeniem co do przebiegu tej granicy wydano rozstrzygnięcie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 7, 77, 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a. w związku z § 3 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1999 r. Poza tym skarżący twierdził, że doszło również do naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 20 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w dniu 21 lutego 2013 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że istnienie punktu [...], opisanego w pkt [...] protokołu granicznego, nie wynikało z żadnego operatu. Punkt ten nie został okazany stronom przed złożeniem przez nich oświadczenia dotyczącego przebiegu granic. Po okazaniu przez Sąd protokołu granicznego, zawierającego podpisy stron także na str. [...], strony oświadczyły, że swoich podpisów nie kwestionują.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił również wadliwą kolejność przeprowadzenia czynności przez geodetę polegającą na tym, że oświadczenia stron poprzedzały wywiad terenowy. Pełnomocnik skarżącego oświadczył także, iż w chwili przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego granica między stronami nie była sporna oraz poinformował, iż obecnie toczą się dwa postępowania sądowe: [...] (o zasiedzenie) oraz [...] (o wydanie), które dotyczą zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący nie kwestionował decyzji o rozgraniczeniu w trybie żądania przekazania sprawy do sądu ponieważ był przekonany, że granica została ustalona po jego myśli, tj. tak jak przebiegała dotychczas.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – J. C. wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, iż organy nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, ze nie była ona zasadna.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji), co determinowało sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem została wydana w oparciu o obowiązujący w dacie jej wydania przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że strony postępowania, w tym i skarżący A. B., zgodnie uznały przebieg granicy, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami, złożonymi bez żadnych zastrzeżeń w protokole granicznym z dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z tym Sąd przyjął, że nieuzasadniony był zarzut skarżącego, podniesiony na rozprawie, co do nieokazania stronom punktu [...], ponieważ strony podpisały protokół graniczny, nie kwestionując ustalonego w nim przebiegu granicy. Jak wyraźnie przy tym przyznał skarżący, w chwili przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, przebieg granicy nie był sporny.

Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że skoro strony zgodnie uznały wskazany przez geodetę przebieg granicy, to nie można było mówić o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone w postępowaniu rozgraniczeniowym, a zarzucane przez skarżącego niestaranności przy sporządzaniu protokołu granicznego, polegające na niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę wskazania przez geodetę przebiegu granicy, nie mogły zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, które mogłoby spowodować stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Powyższe uchybienie – jak kontynuował Sąd - polegało tylko na niedokładnym opisaniu tych dokumentów, które w rzeczywistości istniały i były dołączone do akt sprawy oraz stanowiły podstawę ustalenia przebiegu granicy - w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przeprowadziło też postępowanie administracyjne. Odniosło się do wszystkich zarzutów, wymienionych we wniosku oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także należycie uzasadniło swoją decyzję.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, to jest:
2. 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu oceny dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zaniechało badania czy decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] faktycznie była poprzedzona dokonaniem oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę, w sytuacji gdy nie miało to miejsca;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], orzekająca o zatwierdzeniu ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę do wskazania przebiegu granicy połączonym z wadliwą kolejnością przeprowadzania czynności przez geodetę w taki sposób, że oświadczenia stron postępowania poprzedzały wywiad terenowy, co w efekcie spowodowało błędną identyfikację granicy w terenie oraz błędne przeświadczenie skarżącego, iż granica biegnie po ogrodzeniu, co winno być dostrzeżone przez Sąd i skutkować uchyleniem skarżonej decyzji;
4. II. prawa materialnego, to jest:
5. 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy powyższa decyzja nie może określać przebiegu granic, ponieważ z treści protokołu granicznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że do ustalenia granic nie wskazano jednego z bezwzględnie wymaganych kumulatywnie składników protokołu granicznego tj. - wykazu i oceny dokumentów geodezyjnych operatów nr [...], [...] i [...], które powinny stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy w pierwszej kolejności. Brak analizy powyższych operatów geodezyjnych spowodował pojawienie się nowego punktu geodezyjnego o nr [...], co do którego geodeta nie przedstawił żadnych wyjaśnień;
6. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy uznano, że mapy zasadnicza oraz ewidencyjna mogą stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy mimo, że przepis - z mocy prawa - wyraźnie określa ich drugorzędny charakter, a do ustalenia przebiegu granicy mogą być zastosowane dopiero w sytuacji braku dokumentacji pomiarowej, wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 1,
7. 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. w zw. z § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy w protokole granicznym z dnia z dnia [...] sierpnia 2007 r., stanowiącym podstawę geodezyjną decyzji nr [...] brak jest wykazu i oceny dokumentów geodezyjnych, to jest operatów nr [...], [...] i [...], które powinny mieć zastosowanie do wskazania przebiegu granicy, a protokół graniczny powinien zawierać wykaz i ocenę dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic,
8. 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 w zw. § 10 i § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy wbrew wskazanym wyżej przepisom ustalającym kolejność wykonywania czynności ustalania przebiegu granic, oświadczenia stron, dotyczące przebiegu granicy, zostały przyjęte przez geodetę przed przeprowadzeniem wywiadu terenowego,
9. 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Tekst jednolity: z 2010 r. Dz. U. Nr 193 poz. 1287) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] została poprzedzona dokonaniem oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę w sytuacji gdy ograniczono się tylko do "gołosłownego" stwierdzenia że operat z rozgraniczenia został skontrolowany pod względem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i nieprawidłowości nie stwierdzono nie dokonując przy tym faktycznej analizy dokonanych czynności,
10. 6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie dla określenia przebiegu granic nieruchomości, wskazanych w decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], wystarczające było podanie mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej oraz operatu podziałowego działki nr [...] w sytuacji, gdy podstawy ustalenia przebiegu granic przewidziane przepisem art. 31 ust 2 cytowanej ustawy są znacznie szersze i wynikają także z operatów podzielonych nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że w protokole granicznym z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] geodeta podał, iż granice działek nr [...] i [...] z działką [...] ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych z operatu [...]. W operacie tym zaś przyjęto, że granica biegnie po ogrodzeniu między tymi działkami. W trakcie rozgraniczenia okazano granice po ogrodzeniu utrzymując, że wynika to także z wcześniej sporządzonego w/w operatu geodezyjnego [...]. Zgodnie z zawartym w protokole granicznym wynikiem wywiadu terenowego ustalono, że faktyczne użytkowane ogrodzenie na podmurówce przebiega od pkt [...]przez pkt [...] do pkt [...] Ustalenia te nie zostały jednak przeniesione do opisu przebiegu granicy (pominięto pkt [...], co spowodowało zmianę przebiegu granicy). Stało się tak na skutek błędu geodety dokonującego rozgraniczenia. Powyższy błąd powielony został na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część protokołu granicznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. na którym geodeta określił przebieg granicy poza ogrodzeniem, co pozostawało w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi podczas rozprawy granicznej.

Stało się tak, ponieważ pkt 27P nie został okazany stronom przed złożeniem przez nie świadczenia, dotyczącego przebiegu granic. Czyli w niniejszej sprawie miała miejsce wadliwa kolejność przeprowadzania czynności przez geodetę polegająca na tym, że oświadczenia stron poprzedzały wywiad terenowy. W związku z tym skarżący był przekonany, że granica została ustalona w linii w jakiej przebiegała dotychczas i nie budziła jego wątpliwości. Dlatego skarżący nie kwestionował decyzji o rozgraniczeniu w trybie przekazania sprawy do sądu.

W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należało uznać powyższe uchybienia za rażące naruszenie prawa, gdyż ze względu na skutki tych uchybień, strona utraciła fragment swojej nieruchomości, który posiadał wymierną wartość ekonomiczną.

Ponadto, zwracano też uwagę że treść naruszonych przepisów była oczywista i nie budziła wątpliwości interpretacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. C. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożyła do akt protokół graniczny z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] oraz protokół graniczny z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej opierały się zaś na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy uznać, że były one nietrafne a ponadto sformułowano je w sposób wykluczający możliwość ich łącznego uwzględnienia. Skarżący bowiem zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu - z jednej strony - brak wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. (nie precyzując nawiasem mówiąc poszczególnych jednostek redakcyjnych występujących w art. 77 k.p.a.) a - z drugiej strony - zarzucił jednocześnie istotną wadliwość, polegającą na niewydaniu wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem nie bardzo jest zrozumiałe, czy autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że zaskarżony wyrok winien uchylać, objętą skargą, decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. jako naruszającą, w sposób istotny, przepisy procedury administracyjnej, czy też miał stwierdzać jej nieważność. Niezależnie jednak, który wariant przyjąć to należy stwierdzić, iż w obu przypadkach, zarzuty te były nieuzasadnione.

W toku postępowania administracyjnego organom nie można było bowiem zarzucić wadliwości, polegających na naruszeniu art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. W sprawie zostały dokonane ustalenia faktyczne, niezbędne do jej rozstrzygnięcia a istota zagadnienia sprowadzała się w istocie rzeczy do przyjęcia określonej oceny materialnoprawnej (o czym niżej).

Przepis zaś art. 107 k.p.a. nie miał w tym przypadku w ogóle zastosowania, gdyż w postępowaniu przed Kolegium nie była przeprowadzana rozprawa administracyjna.

Brak było również podstaw do stwierdzania przez Sąd Wojewódzki nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium, gdyż nie można było jej przypisać, którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie zaś przez organ nadzoru odmiennego stanowiska merytorycznego niż prezentował je skarżący w żadnym przypadku nie uzasadniało uznania, że organ ten rażąco naruszył prawo.

Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna była zasadna. Zgodzić się bowiem trzeba ze skarżącym, iż zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i obie decyzje, wydane w tej sprawie, zawierały częściowo wadliwą ocenę prawnomaterialną.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. orzekającej o zatwierdzeniu, ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego, granic nieruchomości, stanowiącej własność A. B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działki nr [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha i ujawnionej w księdze wieczystej Kw [...] z nieruchomościami, stanowiącymi współwłasność J. C. i O. C., oznaczonymi w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działki o numerach: [...] - o powierzchni [...] ha (Kw [...]) i [...] - o powierzchni [...] ha (Kw [...]).

Ponadto, w postępowaniu zakończonym w/w decyzją geodeta wyznaczył również położenie punktu styczności działek nr [...] i [...] z działką nr [...] - o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw [...] a której właścicielem był D. G. oraz położenie punktu styczności działek nr [...] i [...] z działką nr [...] - o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw [...], a której właścicielem była Gmina K. Zdaniem organu nadzoru oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żądanie A. B. nie było uzasadnione bowiem (jak przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.), chociaż doszło do (cyt.):" niestaranności" przy sporządzaniu protokołu granicznego, polegających na niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę wskazania przez geodetę przebiegu spornej granicy" (dokumenty te zostały dołączone do akt sprawy), to jednak nie można było w tym przypadku twierdzić, iż decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla organu nadzoru a także dla Sądu Wojewódzkiego zasadnicze bowiem znaczenie w rozpoznawanej sprawie odgrywał fakt, że w chwili przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego przebieg granicy nie był pomiędzy stronami sporny a przede wszystkim strony zgodnie uznały wskazany przez geodetę przebieg granicy i podpisały protokół graniczny bez zastrzeżeń. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zmiana kolejności przeprowadzania przez geodetę czynności nie mogła również być traktowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Z tym stanowiskiem – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie zgadza się skład orzekający.

Przepisy dotyczące rozgraniczenia, dokonywanego w trybie administracyjnym określa ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydane na podstawie art. 32 ust. 6 w/w ustawy - rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przepisy obu tych aktów prawnych zawierają obok norm materialnych także swoistą, szczególną procedurę, normującą w sposób kazuistyczny poszczególne etapy tego rodzaju postępowania. Cechą charakterystyczną występującą w postępowaniu rozgraniczeniowym jest m. in. istnienie określonego katalogu źródeł dowodowych i kolejność wykonywania przez geodetę poszczególnych czynności. Powyższe jest uzasadnione doniosłością tych czynności zarówno pod względem skutków prawnych, jak i ekonomicznych. Z tej przyczyny prawodawca unormował omawiane zagadnienie niezwykle szczegółowo, przywiązując dużą wagę do wyżej wspomnianej określonej kolejności działań podejmowanych w toku postępowania rozgraniczeniowego.

Z tego powodu stanowisko Sądu Wojewódzkiego, cechujące pogląd, iż (cyt.): "zmiana kolejności przeprowadzania przez geodetę czynności nie mogła również być traktowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa" nie było uzasadnione w sytuacji, w której na skutek zmiany przez geodetę owej kolejności czynności doszło do wadliwie sporządzonego operatu rozgraniczeniowego, w wyniku czego – jak twierdzi skarżący – utracił on część swojej nieruchomości (musiał ją wydać).

Zgodnie z § 9, 10 i 11 w/w rozporządzenia wykonawczego, w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie geodeta przeprowadza wywiad terenowy. Podczas tego wywiadu odszukuje znaki graniczne, a także określa położenie przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych oraz punktów granicznych, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich położenia. Jeżeli przebieg granicy został ustalony na podstawie dowodów, geodeta wykonuje kolejno następujące czynności: 1) wskazuje stronom przebieg granicy, 2) stabilizuje punkty graniczne, 3) sporządza protokół graniczny, 4) wykonuje pomiar granicy a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu. Z powyższego zatem wynika, że oświadczenia stron – co do przebiegu granicy – musi poprzedzać wywiad terenowy.

W rozpoznawanej zaś sprawie, kolejność ta została odwrócona. Skutkowało to wprowadzeniem skarżącego przez geodetę w błąd w momencie składania przez stronę oświadczenia, w którym godziła się ona na określony przebieg granicy.

Znamienne jest przy tym, że protokół graniczny z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalał przebieg granicy, odwołując się do szkicu granicznego, określając go jako odcinki leżące pomiędzy punktami: [...]. Podczas, gdy na owym szkicu przebieg granicy wskazano inaczej bo wg punktów: [...].

Trafnie także zauważa skarżący, że w protokole granicznym brak było pełnego wykazu a przede wszystkim oceny dokumentów, stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości. Było to zaś niezgodne z wymogami przewidzianymi w § 20 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że po myśli § 20 ust. 2 protokół graniczny geodeta ma obowiązek sporządzić według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Powyższe wskazuje zatem jaką wagę prawodawca przywiązuje tego rodzaju dokumentu. Tymczasem brak analizy dokumentów źródłowych w protokole granicznym praktycznie oznacza, że nie bardzo wiadomo, na jakiej podstawie geodeta ustalił w tym wypadku przebieg granicy.

W rozpoznawanej sprawie uchybienie to stanowiło rażące naruszenie w/w przepisu prawa bowiem, w przypadku, gdyby geodeta w trakcie sporządzania protokołu granicznego istotnie zaanalizował treść wszystkich operatów rozgraniczeniowych, dotyczących rozgraniczanych nieruchomości ([...], [...] i [....]), to ustalona przez niego granica przebiegała by wg linii ogrodzenia. We wszystkich bowiem w/w operatach taki był przebieg spornej granicy. Tymczasem, na skutek uchybienia powyższym przepisom, ściśle regulującym wymogi sporządzania protokołu granicznego a zatem w rzeczywistości ustalania przebiegu granicy, w kontrolowanym - w trybie nieważnościowym -postępowaniu, granica została ustalona poza linią ogrodzenia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jak również obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. i [...] lipca 2011 r. zostały wydane z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i § 20 ust. 1 pkt 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia wykonawczego. Ocena bowiem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę, dokonana w analizowanym stanie faktycznym przez Burmistrza Gminy K., orzekającego w dniu [...] marca 2008 r. o zatwierdzeniu granic rozgraniczanych nieruchomości, została dokonana wadliwie bo z rażącym naruszeniem powyższych regulacji prawnych. W rezultacie, organ zatwierdził wadliwie ustalony przebieg granicy zamiast zwrócić geodecie dokumentację geodezyjną, sporządzoną z rażącym naruszeniem zasad obowiązujących przy ustalaniu na gruncie przebiegu granicy, do poprawy.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że choć w skardze kasacyjnej nieprawidłowo określono miejsce publikacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bo w dacie wydawania kontrolowanej decyzji ([...] marca 2008 r.) obowiązywał jeszcze tekst tej ustawy w wersji przyjętej w tekście jednolitym, opublikowanym w Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. a nie – jak twierdzono w skardze kasacyjnej - w Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287, to uchybienie to nie miało w tym przypadku znaczenia, bowiem treść art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego była w obu tekstach jednolitych tej ustawy taka sama.

Natomiast nie można było twierdzić, że kontrolowana decyzja, zatwierdzająca rozgraniczenie, rażąco naruszała art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i § 3 pkt 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jak wynika bowiem z treści (nawiasem mówiąc bardzo niestarannie sporządzonego) protokołu rozgraniczeniowego geodeta, ustalając przebieg granicy – formalnie, jak podał - oparł się nie tylko na mapach, ale i na operacie z podziału działki nr [...]. Ten ostatni dokument był zaś już dokumentem określającym położenie punktów granicznych i przebieg granicy (§ 3 pkt 2) a zatem spełniał wymagania przewidziane dla dokumentów wymienionych w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Przy ponownym więc rozpoznaniu wniosku A. B. Kolegium winno wziąć pod uwagę, że objęta nim decyzja zatwierdzała rozgraniczenie przeprowadzone z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1p.p.s.a.