Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2853/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 października 2022 r. nr KOC5663/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 sierpnia 2022 r. nr UD-IV-WSZ-SRII/002160/SP/2022.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
- I. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r. poz. 615 ze zm., dalej zwana "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na:
- 1. przyjęciu, że pojęcie "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe może być intepretowane także jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego:
- 1) zrezygnowała z pracy przed uzyskaniem przez osobę wymagającą opieki orzeczenia uprawniającego do tego świadczenia oraz przed datą, na którą ustalono stopień niepełnosprawności,
- 2) osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała pracy przez cały okres od rezygnacji z zatrudnienia do dnia złożenia wniosku,
- - podczas gdy nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winno być determinowane i mieć bezpośredni związek wyłącznie z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną,
- 2. przyjęciu, że o celu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozstrzyga wyłącznie aktualny stan faktyczny, podczas gdy ocena tego celu powinna uwzględniać okoliczności istniejące w momencie podjęcia przez stronę decyzji o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- 3. pominięciu kompensacyjnego charakteru świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy świadczenie to powinno być rozumiane jako substytut wynagrodzenia, adresowany do osób zdolnych utrzymywać się z zajęcia zarobkowego, którego jednak nie są w stanie wykonywać z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
- II. w oparciu o treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów o postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji nie podzielił wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaprezentowanej przez organ II instancji, a także dlaczego zaprezentował wykładnię odmienną, nadto poprzez niewyjaśnienie, jaki stan faktyczny Sąd ustalił jako podstawę rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w sprawie i wniesiono o jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.
P.W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem bądź rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Ww. norma ustawy nie wymaga bowiem, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z u.ś.r. (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę.
Przepis art. 17 ust. 1 u.s.r. nie formułuje także warunku udokumentowania uprzedniego starania się przez wnioskującego o kontynuowanie pracy, czy jej poszukiwanie, ani też wyczerpania alternatywnych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, poprzez wsparcie innych krewnych, również zobowiązanych do alimentacji. Na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wystarczającym i niezbędnym warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sam fakt zaistnienia realnej przeszkody w realizacji aktywności zawodowej opiekuna, implikowany zakresem i intensywnością wsparcia dla niepełnosprawnego członka rodziny, którego wymiar i zakres - na datę złożenia żądania - staje się obiektywną przyczyną bierności zawodowej wnioskującego. Powyższe wynika z norm u.ś.r. oraz z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., I OSK 2500/23).
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy uznać za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obarczone deficytami, o których mowa w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i wskazał powody, dla których uznał, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Zarzut pod adresem Sądu I instancji, że Sąd ten uznał, że nie jest konieczne czynienie ustaleń w zakresie tego, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a koniecznością opieki nad matką, jest niezrozumiały.
Sąd I instancji podniósł, że w sprawie niniejszej nie przeprowadzono żadnego postępowania mającego na celu ustalenie, czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co oznacza, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że nie jest zadaniem sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy. Nie ma zatem podstaw do formułowania zarzutu, że Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy.
Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.