Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 418/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji: zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. Z. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
A. Z. pismem z dnia [...] marca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
A. Z., M. Z., M. G., E. P., A. C., J. F., W. G. oraz M. D. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. Odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu [...] listopada 2014 r.
A. Z., M. Z., M. G., E. P., A. C., J. F., W. G. oraz M. D. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r.
W skardze na bezczynność skarżący zarzucił Ministrowi nierozpoznanie odwołania w terminie określonym przepisami K.p.a. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2014 r. w terminie miesiąca od doręczenia organowi akt oraz przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie 3 000 zł, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 6 000 zł. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując na wielką liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków oraz zasadę rozpoznania spraw według kolejności wpływu. Organ jednocześnie wskazał, że informował skarżącego o kolejnych terminach rozpoznania odwołania.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie rażącej bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister nie rozpoznał odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r. i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r. należało uznać za uzasadniony, co skutkowało wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2014 r. wpłynęło do Ministra w dniu [...] listopada 2014 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 3 załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r., organ nie podjął jakiegokolwiek działania zmierzającego do merytorycznego zakończenia postępowania.
Jedyne działanie organu sprowadzało się do informowania stron postępowania pismami z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] stycznia 2016 r. o nowych terminach rozpoznania sprawy (odpowiednio [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] czerwca 2016 r.) z powodu dużej ilości spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu.
Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, prowadzą do wniosku, że od ponad półtora roku organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nawet złożenie przez strony wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie do Sądu przedmiotowej skargi na bezczynność nie skłoniło organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a. zobowiązującym organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z długotrwałą bezczynnością Ministra, Sąd uznał za zasadne zastosowanie środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci przyznana od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd uznał sumę pieniężną w wysokości 3 000 zł.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy opóźnienie w załatwieniu sprawy było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu, zaś tego rodzaju opóźnień nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ pozostawał w bezczynności i wyznaczenia jednomiesięcznego terminu do rozpoznania odwołania oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł;
- 2) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności skutkujące stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy opóźnienie w załatwieniu sprawy było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu, a organ informował stronę o przyczynach opóźnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł;
- 3) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, mimo że niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, a skarżący nie wykazał negatywnych konsekwencji dopuszczenia się przez organ bezczynności co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędnym przyznaniem skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 3000 zł;
- 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku i nieodniesienie się do przyczyn opóźnienia niezależnych od organu, mimo że jest to zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu nie wliczają się do terminów załatwienia sprawy, a także poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony, w tym przesłanek skutkujących jej w wysokości 3000 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia kontrolę instancyjną takiego rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że według wewnętrznego systemu komputerowego pn. Kancelaria w dniu wpłynięcia do organu odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. pozostało do rozpatrzenia 656 spraw. Natomiast spraw z datą wcześniejszą od daty otrzymania odwołania skarżącego, niezałatwionych na dzień otrzymania skargi na bezczynność pozostawało około 446. Zatem liczba spraw, które według kryterium kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przez odwołaniem z dnia [...] listopada 2014 r. (data wpływu do MRiRW) uzasadnia w ocenie organu przedłużenie czasu jego rozpoznania.
Podniesiono także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż przedmiotowa sprawa należy do spraw szczególnie skomplikowanych. Procedowanie jej wymaga zgromadzenia dowodów, dokumentów sprzed około 70 lat, co ze względu na znaczny upływ czasu bywa bardzo utrudnione, a niekiedy niemożliwe. Zgromadzone akta przedmiotowej sprawy są bardzo obszerne (11 teczek), ich przeanalizowanie wymaga dużej skrupulatności i uwagi, a tym samym znacznej ilości czasu.
W motywach skargi wskazano również na skomplikowany charakter sprawy oraz znaczną obszerność zgromadzonych akt sprawy, co pozwala na zanegowanie wyznaczonego przez sąd miesięcznego terminu do rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do najdalej postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.141 § 4 P.p.s.a., to wskazać należy że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Argumentacja Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji prawnej bezczynności organu jak i przyznania sumy pieniężnej jest bez wątpienia daleka od wyczerpującej. Jednakże zawiera ona wszystkie prawem wymagane elementy. Zatem nie można, jak twierdzi Skarżący kasacyjnie przyjąć, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło do bezczynności, której przypisał cechę rażącego naruszenia prawa oraz zasądził od organu na rzecz A. Z. sumę pieniężną. Dodać też należy, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu - możliwością, z której należy korzystać, jeżeli w realiach rozpoznawanej sprawy sąd uzna za uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu strony skarżącej bezczynność.
Odnośnie pozostałych trzech zarzutów to wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 K.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Z art. 36 § 1 w zw. z § 2 K.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn zależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn zależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.
W rozpatrywanej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] listopada 2014 r. Od tej daty należało liczyć wskazane powyżej terminy do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy sześciokrotnie powiadomił strony o niedotrzymaniu terminu do załatwienia sprawy i o wyznaczeniu nowego terminu. Jako przyczynę wskazywano wpływ dużej ilości spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu. W dacie orzekania przez Sąd I instancji ([...] czerwca 2016 r.) zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wynosiła niespełna półtora roku.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15).
Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 2863/15).
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy i niespełna półtoraroczna zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe potwierdza prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu bezczynności organu administracji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ ten przez wymieniony okres a także po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie załatwił sprawy. Skutkiem ocenionego przez Sąd pierwszej instancji charakteru zaistniałej bezczynności było orzeczenie o zasądzeniu sumy pieniężnej, której wysokość, uwzględniając jej ramy określone w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a., nie została zawyżona, a pozostaje w adekwatnej wysokości do okoliczności stwierdzonej bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy poza wymienionymi zawiadomieniami o przedłużeniu terminu nie podjął żadnych czynności w sprawie.
Eksponowana w skardze kasacyjnej okoliczność wpływu dużej ilości spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu nie uwalnia Ministra od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Jak łatwo wyliczyć biorąc pod uwagę wskazaną w skardze kasacyjnej liczbę spraw do załatwienia w dacie wpływu odwołania i liczbę spraw na datę wniesienia skargi przez A. Z., przyjmując takie samo tempo rozpoznania spraw, Minister rozpoznałby odwołanie po upływie kolejnych dwóch lat. Zatem rozpoznanie odwołania nastąpiłoby po niespełna czterech latach.
Powyższe dowodzi dysfunkcji w funkcjonowaniu aparatu pomocniczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tak znaczące opóźnienie w rozpoznawaniu spraw powinno być przedmiotem analiz właściwych służb i spowodować podjęcie środków zaradczych w ramach struktury organizacyjnej aparatu administracyjnego.
Wskazać też należy, że okolicznością tłumaczącą, w jakimś sensie organ odwoławczy, nie może być argument podniesiony w skardze w zakresie potrzeby zgromadzenia dowodów, w tym dokumentów sprzed około 70 lat. Z akt administracyjnych nie wynika by organ odwoławczy podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Jedynymi czynnościami jakie podjął organ było cykliczne wysyłanie zawiadomień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Również argument o rzekomym skomplikowaniu sprawy nie uzasadniał przyjęcia odmiennej kwalifikacji prawnej stwierdzonej bezczynności. W żadnym zawiadomieniu organ nie uzasadniał zwłoki w załatwieniu sprawy jej skomplikowanym charakterem.
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.