Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2329/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 302/12 oddalił skargę A.N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zwolnił A.N. ze służby w Izbie Celnej w [...] wskazując, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej. Na skutek złożonego przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Szef Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dyrektor Izby Celnej [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zwolnił A.N. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z prowadzeniem przeciwko wyżej wymienionej postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 228 § 1 K.k. w zw. z art.12 K.k. w zw. z art. 65 § 1 K.k. decyzją Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy od dnia [...] marca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia A.N. upłynął, a z informacji uzyskanych z Sądu Rejonowego [...] wynika, że prowadzone wobec niej postępowanie karne nie zostało zakończone.

Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Stwierdził, że prawidłowa i terminowa realizacja licznych zadań nałożonych przez Unię Europejską na administrację celną, a tym samym na Izbę Celną w [...] oraz podległe jej jednostki organizacyjne, wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Dlatego też zwolnienie wyżej wymienionej ze służby pozwoli właściwie wykorzystać zajmowany etat, zapewni sprawniejszą organizację pracy i zwolni z dodatkowych obowiązków funkcjonariuszy, którzy w zastępstwie wykonują nałożone na nich obowiązki. Dyrektor Izby Celnej [...] do materiału dowodowego załączył protokoły z narad kadry kierowniczej, decyzje etatowe, tabele dotyczące planowanego i realizowanego zatrudnienia oraz pismo Naczelnika Urzędu Celnego [...], obrazujące sytuację kadrową w podległym urzędzie w latach 2008-2010. Podkreślił, iż stan kadrowy Oddziału Celnego [...], czyli oddziału, w którym strona przed zawieszeniem w wykonywaniu czynności służbowych pełniła służbę na dzień [...] sierpnia 2010 r., wynosił 167 funkcjonariuszy (w tym 19 zawieszonych).

Natomiast zgodnie z decyzją etatową Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] ilość etatów przypadająca na funkcjonariuszy celnych w Oddziale Celnym [...] wynosi 188. Wskazał, iż od chwili pierwszych zatrzymań, to jest od jesieni 2007 r. w wyżej wymienionym oddziale występują stałe braki kadrowe, które od stycznia 2008 r. kształtowały się i nadal kształtują na poziomie ponad 50 etatów. Podkreślił, że wprawdzie braki kadrowe w poszczególnych komórkach organizacyjnych są stale uzupełniane, to jednak część etatów, mimo że są obsadzone, nie może być efektywnie wykorzystane z uwagi na długotrwałe zawieszenie funkcjonariuszy celnych w pełnieniu obowiązków służbowych, którzy blokują etaty i uniemożliwiają zatrudnienie na ich miejsce innych osób.

Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja o zwolnieniu nie jest równoznaczna z uznaniem winy stawianych funkcjonariuszowi zarzutów, gdyż ta kwestia zostanie zweryfikowana w toczącym się postępowaniu karnym. Odniósł się również do złożonych przez A.N. wniosków dowodowych. Odnośnie przesłuchania w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych stwierdził, że okoliczności, które miałyby być przez nich udowodnione, są mu znane z urzędu i nie wymagają dowodu. Sposób wykonywania przez funkcjonariusza celnego zadań wynikających z zakresu czynności, kompetencje zawodowe oraz wiedza są ujmowane w corocznych ocenach okresowych wystawianych przez bezpośrednich przełożonych, których kopie dołączono do akt. Zdaniem organu podstawa prawna zwolnienia ze służby - art. 105 pkt 10 powołanej ustawy nie przewiduje konieczności zasięgnięcia w tej sprawie opinii związków zawodowych. Brak jest także podstaw do zasięgnięcia opinii Rzecznika Praw Obywatelskich na okoliczność dokonania oceny prawidłowości postępowania w sprawie zwolnienia ze służby.

Obowiązujące w polskim systemie prawnym zasady domniemania niewinności, legalizmu, sprawiedliwości społecznej oraz państwa prawa, są przez organ respektowane, przy czym Służba Celna nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego. Odnosząc się do włączonego w poczet dowodów Dezyderatu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka nr 6 stwierdził, iż nie ma on mocy wiążącej.

Na skutek złożonego przez A.N. odwołania sprawę rozpoznawał Szef Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie jest niesporne, że upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia wyżej wymienionej w pełnieniu obowiązków służbowych. Przyczyną zawieszenia odwołującej w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Sąd Rejonowy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] poinformował Izbę Celną [...], że postępowanie prowadzone wobec A.N. nie zostało zakończone i wyznaczono kolejne terminy rozpraw. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym bezspornym jest, że przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała. Oznacza to, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie organu odwoławczego zwolnienie A.N. ze służby było zgodne z przepisami prawa, a organ pierwszej instancji podejmując decyzję w tym przedmiocie nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz nie naruszył zasad postępowania dowodowego. Argumentując zasadność zwolnienia jej ze służby, zasadnie wziął pod uwagę nie tylko okoliczności wynikające z powołanego przepisu, ale również okoliczności pozostające w ścisłym związku z długotrwałym jej zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych, tj. utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej [...].

Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi A.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156. poz. 1641 ze zm.), poprzez:

1. a) błędne ich zastosowanie, tj. wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;
2. b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;
3. c) błędną ich wykładnię, tj. uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, wskutek czego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez:
2. a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie oraz dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
3. b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,
4. c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a ponadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącej;
5. 2. art. 15 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na ograniczeniu rozpatrzenia odwołania do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
6. 3. art. 7 K.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności, bowiem organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy działając na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;
7. 4. art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącej ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi stwierdziła, że decyzja o zwolnieniu ze służby została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz jest sprzeczna z decyzją o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. W ocenie skarżącej organ był zobowiązany do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz zbadania kryteriów odnoszących się wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W rozpoznawanej sprawie wzięto pod rozwagę jedynie interes społeczny, bez rozważenia interesu skarżącej.

Ponadto skarżąca wskazała, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, to przewidywał, iż w drodze poszanowania dla domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w Służbie Celnej. Podkreśliła, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeśli są podobne, według określonego schematu.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Treść tego przepisu wskazuje, iż decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, gdyż Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Z treści powołanego powyżej przepisu ustawy o Służbie Celnej wynika, że zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by możliwym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z nich to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca została w dniu [...] marca 2008 r. zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, w związku z prowadzonym przez Prokuraturę [...] śledztwem, sygn. akt [...], w którym przedstawiono jej zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z art. 228 § 1 K.k. w zw. z art.12 K.k. w zw. z art. 65 § 1 K.k. Następnie Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania karnego. W sprawie jest niesporne, że przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione. Upłynął okres dwunastu miesięcy zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia. W czasie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącej przez Sąd Rejonowy [...] w sprawie [...] nie zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w treści zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego przy stosowaniu powyższego przepisu. Szef Służby Celnej miał na względzie interes skarżącej – funkcjonariusza celnego, to jednak wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyznał prymat interesowi społecznemu. Powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło jednak zasady proporcjonalności. Organy celne w sposób szczegółowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, co czyni niezasadnym zarzuty skargi poczynione w tym zakresie. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Izbie Celnej [...], a okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i była rozważana przez organ przy podejmowaniu decyzji w kontekście ochrony interesu społecznego.

Okoliczność zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych prowadzi do faktycznej blokady etatu. Organ wydając decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby nie naruszył granic uznania administracyjnego. Rozważał względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżąca pełniła służbę, kiedy to przedłużająca się jej nieobecność dezorganizowała pracę w jednostce. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obecnie wschodnia granica Polski stanowi zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, co znacząco wpływa na zwiększenie obowiązków Służby Celnej. Dotyczy to zarówno zakresu kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak i zakresu obowiązków dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy służby celnej.

Działania te polegają także na planowaniu i organizowaniu obowiązków służbowych w sposób wpływający na efektywne wykorzystanie etatów. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest długotrwale zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy blokujących etaty i w konsekwencji uniemożliwiających zatrudnienie na ich miejscach innych osób. Wymusza to dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności te, czynią zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu oraz zarzut wydania decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego niezasadnymi.

Jako nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zawieszeniu skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, co w jej ocenie doprowadziło do pozostawania w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji. Zauważył, iż decyzje o zawieszeniu zostały wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ostatni z powołanych ustępów art. 23 tej ustawy pozwalał, aby w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można było przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Wprawdzie ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści przepisu do prowadzonego postępowania karnego, pośrednio wskazał na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia.

Z uwagi na różnorodność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala bowiem organom celnym na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego mu w tym postępowaniu zarzutu, aby mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej istnieje ścisły związek pomiędzy zawieszeniem funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych a zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten uzależnia zwolnienie funkcjonariusza ze służby od istnienia określonego czasu zawieszenia go w wykonywaniu obowiązków służbowych i braku ustania przyczyny tego zawieszenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzje te się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie, wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby jest uwarunkowane istnieniem decyzji o zawieszeniu. Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy w postępowaniu karnym. Przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, na podstawie których wydano decyzję o przedłużeniu skarżącej okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, jak i przepisy obowiązującej obecnie ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Ustawodawca wprowadził możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy nie zostało zakończone. Wskazał na możliwość rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej. Świadczy to o potrzebie ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie stanowi zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia danej jednostce prawidłowego funkcjonowania oraz najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Niewątpliwie odpowiada to intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego).

Tego rodzaju ocen nie można zatem postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) wyjaśnił, że chociaż umieszczenie w Konstytucji, pośród wolności i praw obywatelskich, przepisu dotyczącego domniemania niewinności może wprawdzie prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego, to jednak zasadniczą rolą zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w procesie karnym. W wyroku z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02 (OTK ZU 2003/9/A/103) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zamieszczenie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja o zwolnieniu skarżącej - funkcjonariusza Służby Celnej w oparciu o przepis ustawy pragmatycznej, który nie nawiązuje do kwestii winy jako przesłanki zwolnienia ze służby. Organ celny zasadnie wywiódł, że zasada domniemania niewinności pozostawała poza zakresem ocen przyjętych w sprawie zwolnienia. Tym samym w tej sprawie pozostaje ona poza zakresem kontroli sądowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 108 K.p.a. Kwestia ta została bowiem odmiennie uregulowana w art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, wniesienie odwołania o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji, możliwe było zatem określenie przez organ daty zwolnienia ze służby jako daty otrzymania decyzji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ Służby Celnej mógł zwolnić skarżącą ze służby. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi znamion dowolności, a przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Wobec tego podjęte w sprawie decyzje uznać należy za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.N., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), poprzez błędną wykładnię t.j.:
3. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącej wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,
4. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
5. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011r. nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej w skrócie K.p.a.), poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
6. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1. art. 1 § i 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w tym:
8. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
9. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazując na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;
10. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.
11. 2. art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i rozstrzyganie w treści decyzji o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w niniejszej sprawie organy, stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącej nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia.

Dyrektor Izby Celnej [...] w dniu [...] czerwca 2011 r., podjął decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, wobec faktu, że prowadzone przeciwko niej postępowanie karne nadal jest w toku i nie można przewidzieć jego ostatecznego zakończenia. Wskazuje to na rażąco błędną wykładnię wskazanego przepisu. Podstawą prawną zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych był art. 23 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Jednakże, na mocy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej organ uznał sytuację skarżącej za wypadek szczególnie uzasadniony i przedłużył zawieszenie do czasu zakończenia postępowania karnego.

W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia skarżącej nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej [...] decyzja o zwolnieniu jej ze służby jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu jej okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy decyzję niezgodną z prawem. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje – jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga – o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu okresu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej celem art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Skarżąca uzyskując decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, została poinformowana, że przez ten czas będzie otrzymywała połowę uposażenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia (gdy sprawa zakończy się dla niej korzystnie) może otrzymać wyrównanie. Oznacza to, że zwolnienie jej ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie jej prawa podmiotowe.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Stwierdził również, iż należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych przez tak długi okres czasu. Pominął tym samym słuszny interes obywatela.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie również przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. W przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy K.p.a. (art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta nie została w inny sposób uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawiera w stosunku do art. 130 § 2 K.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 K.p.a.) uregulowanie szczegółowe, tj. art. 188 ust. 4.

Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji ustala w decyzji, której nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, narusza tym samym zasadę, iż decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu (zob. wyr. NSA z 17 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 111/85, ONSA1985, Nr 1, poz. 21).

Skarżąca zarzuciła także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż w tej sprawie wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając jej słusznego interesu. W tym zakresie wskazała, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, że w drodze poszanowania dla zasady domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w służbie celnej. W tej sprawie organ kreował interes społeczny wskazując na kwestie finansowe i organizacyjne. Nie uwzględnił natomiast interesu skarżącej, który wynika z zasady domniemania niewinności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za nietrafny. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut, wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj., niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło jego uwadze, że w tej sprawie obowiązkiem organów celnych było jedynie ustalenie, czy przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione oraz wykazanie, z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącej ze służby celnej na tej podstawie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącej nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącą przepisach i prawidłowo przyjął, że nie zostały one naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie przepisy te nie miały zastosowania. Przepis art. 130 § 1 K.p.a. zawiera zasadę, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wyjątki od tej zasady określa § 3 art.130 K.p.a., który stanowi, że przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim wyjątkiem.

W świetle art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i ust. 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z przepisu tego wynika, że samo złożenie środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 K.p.a. Oznacza to, że decyzje o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana regulacja materialnoprawna dotycząca ustania stosunku służbowego, funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. W związku z powyższym, w takim przypadku przepis art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, przez błędną wykładnię, wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącej podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. przedłużenie okresu zawieszenia.

W sprawie jest niesporne, iż Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. zawiesił skarżącą w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. okres ten przedłużył do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niej postępowanie karne nie zostało zakończone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z powodu zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. Oznacza to, że fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie.

Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego. Wskazać należy, że postępowania przygotowawcze bądź karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takim przypadku organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 omawianej ustawy.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego była ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy celne, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, nie naruszyły zasady określonej w art. 7 K.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym.

Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż organy celne wykazały, dlaczego stwierdziły, że interes skarżącej nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącej w służbie z powodu zawieszenia jej w pełnieniu obowiązków służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w Zamościu, w którym skarżąca miała pełnić obowiązki służbowe. Dobro Służby Celnej i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw (zwłaszcza takich, z jakimi mamy do czynienia w tej sprawie). Z tego względu, interes skarżącej przejawiający się w chęci pozostania w służbie trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Służba Celna.

Przy wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje bowiem celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ogranicza się ona jedynie do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.