Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 684/09, oddalił skargę K. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku służbowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. (dalej Komendant COSSW) decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 1998 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1781 ze zm.) oraz § 4 ust, 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r, w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137-dalej w skrócie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r.), przyznał z dniem 1 stycznia 2009 r. K. S. dodatek służbowy w kwocie 1.520,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ podał, że przy ustaleniu wysokość przyznanego dodatku uwzględnił wyniki uzyskiwane przez K. S. w służbie, jej kwalifikacje zawodowe oraz charakter i zakres wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności fakt niepowierzenia funkcjonariuszce żadnych nowych lub dodatkowych zadań czy też obowiązków służbowych.
W odwołaniu od tej decyzji K. S. zarzuciła, że Komendant COSSW, z naruszeniem § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r., uwzględnił wyniki uzyskiwane przez nią w ciągu ostatnich 5 lat służby, zamiast przez cały 16-letni okres służby. Pominął również posiadane przez nią kwalifikacje zawodowe, w tym ukończone studia doktoranckie, stanowiska zajmowane w szkołach wyższych, posiadany dorobek naukowy. Nie wziął ponadto pod uwagę około 300 arkuszy dokumentów przesłanych do organu w związku z ubieganiem się o przeniesienie do COSSW, mimo, iż zbiór ten potwierdzał dotychczasowy 11- letni dorobek i ponadprzeciętne -jej zdaniem- dokonania w służbie oraz dokumentował 14 letni okres pracy dydaktycznej.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej Dyrektor GSW) odwołania K. S. nie uwzględnił i zaskarżoną przez nią decyzję w dniu dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał K. S. służbę w Służbie Więziennej pełniła od 1 października 1992 r., następnie z dniem 1 września 2003 r., na własną prośbę, została przeniesiona do Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. i mianowana na stanowisko starszego wykładowcy zakładu prawno- kryminologicznego. Od dnia objęcia stanowiska dydaktycznego do jej podstawowych obowiązków należało prowadzenie zajęć dydaktycznych z wybranych przedmiotów, realizowanych zgodnie z metodyką programów nauczania w szkołach Służby Więziennej i na kursach organizowanych w COSSW, udział w komisjach egzaminacyjnych oraz pełnienie funkcji opiekuna plutonu. Z obowiązków starszego wykładowcy wywiązywała się bardzo dobrze, posiadała pozytywne opinie służbowe (ostatnia z dnia 20 listopada 2006 r.).
Wyniki uzyskiwane w służbie, posiadane kwalifikacje zawodowe oraz charakter i zakres wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności brak powierzenia nowych lub dodatkowych zadań, uzasadniały przyznanie funkcjonariuszce dodatku służbowego w wysokości określonej w decyzji personalnej Komendanta COSSW z dnia [...] stycznia 2009 r., czyli w kwocie 1.520,00 zł. Decyzja organu I instancji oparta została na prawidłowych podstawach, nietrafne są zatem twierdzenia odwołującej się, że powyższe rozstrzygnięcie jest z mocy prawa nieważne. Nie można się również zgodzić z zarzutem nieuwzględnienia dyspozycji przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002., gdyż organ I instancji, wbrew temu co podnosi skarżąca, swej decyzji nie oparł na ocenie tylko 5 ostatnich lat służby.
Ponadto Komendant COSSW zasadnie przyjął, że pojęcie kwalifikacji stanowi kompilację pojęć wykształcenia, stażu pracy oraz wykorzystywanych w niej umiejętności i w żadnym wypadku nie jest tożsame z zajmowaniem określonych stanowisk w innych instytucjach. Natomiast dokumentacja, na którą powołuje się K. S. nie mogła być uwzględniona, gdyż została ona zniszczona, zgodnie z wymogami zarządzenia nr [...] Dyrektora GSW z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej.
Ponadto powołana dokumentacja stanowiła już podstawę do określenia kwalifikacji przy poprzednim ustaleniu wysokości dodatku służbowego na stanowisku starszego wykładowcy. W zaskarżonej decyzji nie ma porównywania kwalifikacji i umiejętności skarżącej w relacji do innych funkcjonariuszy pełniących służbę w COSSW w K., co również kwestionowała odwołująca się. W decyzji tej nie zawarto ponadto oceny pracy dydaktycznej wykonywanej przez K. S. na wyższej uczelni, bowiem zaangażowanie w prowadzenie zajęć ze studentami poza służbą jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie może stanowić przesłanki do regulowania kwoty dodatku służbowego. Mjr K. S. nie wykonywała dodatkowych zajęć na rzecz służby, a równolegle świadczona przez nią zarobkowa praca dydaktyczna na uczelni nie była dodatkowym zadaniem służbowym wykonywanym na polecenie przełożonych. Organ odwoławczy podkreślił również, że wysokość dodatku służbowego należy do suwerennych i arbitralnych rozstrzygnięć przełożonego właściwego w sprawach osobowych.
Uznaniowość ograniczona jest jedynie dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia, zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie podlega nadzorowi w administracyjnym toku instancji w zakresie zgodności z przepisami prawa. Przyznany K. S., decyzją Komendanta COSSW z dnia [...] stycznia 2009 r., dodatek służbowy, uległ zwiększeniu o kwotę 880,00 zł złotych miesięcznie w stosunku do dotychczas otrzymywanego - do kwoty 1.520,00 zł złotych miesięcznie. Była to najwyższa kwota dodatku służbowego wśród funkcjonariuszy zajmujących stanowisko starszego wykładowcy w COSSW w K. Decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2009 r K. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej zaniżonej wysokości przyznanego dodatku służbowego i ustalenia ponownie kwoty świadczenia w wysokości 1.900,00 zł. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty dotyczące nieuwzględnienia obszernej dokumentacji oraz otrzymanego przez nią listu gratulacyjnego potwierdzających- jej zdaniem- ponadprzeciętne dokonania w służbie w latach 1992-2003.
Ponadto według skarżącej organ wadliwie ocenił tylko ostatnie 5 lat służby, co pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. oraz art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a.. Skarżąca zwróciła nadto uwagę na błędne rozumowanie organu wskazujące, że jej osiągnięcia jako wykładowcy, dotyczące wykładania tego samego przedmiotu na innych uczelniach i w COSSW nie pozostają ze sobą związku.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że ustalenie dodatku służbowego przez Komendanta COSSW mieściło się w ramach jego kompetencji. Natomiast argumentacja skarżącej, o konieczności uwzględnienia wyjątkowości jej sytuacji, z uwagi na szczególne osiągnięcia naukowo- dydaktyczne poza służbą oraz to, że przedmiotowy dodatek przyznano skarżącej bezpośrednio przed przejściem na emeryturę nie mają znaczenia prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem, na podstawie art.151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę K. S. oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. Zgodnie z tymi przepisami funkcjonariusze Służby Więziennej otrzymują dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, m.in. dodatek służbowy, który przysługuje w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Wysokość przedmiotowego dodatku jest uzależniona od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Z zestawienia tych przepisów wynika, że decyzja o przyznaniu dodatku oraz jego wysokość jest decyzją uznaniową (poza jego górną granicą określoną w rozporządzeniu).
Organ dokonuje swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Powinien przy tym zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz mieć na względzie słuszny interes obywateli oraz interes społeczny. Dlatego każdy przypadek należy traktować indywidualnie i tak go oceniać. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest powinien przestrzegać przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do badania czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w ustawie P.p.s.a.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego. Ocenie organu w sprawie dodatku służbowego podlegały następujące kryteria: wyniki uzyskiwane w służbie, posiadane kwalifikacje zawodowe, charakter oraz zakres wykonywania zadań służbowych, powierzenie nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. W niniejszej sprawie prawodawca szczególny nacisk położył na ten ostatni element, gdyż to właśnie zwiększenie funkcjonariuszowi wymiaru zadań lub obowiązków służbowych uzasadnia podniesienie wysokości dodatku służbowego. Przedmiotowe świadczenie stanowi swoistego rodzaju rekompensatę pieniężną za zwiększony nakład pracy funkcjonariusza realizowanej dla potrzeb służby. Organ wyjaśnił też przyczyny, dla których przyznał skarżącej dodatek w kwocie 1.520,00zł. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał zaś, że podstawą przyznania skarżącej dodatku służbowego była pozytywna opinia służbowa, jak również, to że ze swoich obowiązków wywiązywała się ona bardzo dobrze.
Zasadnie też podał, że nie zachodziła potrzeba analizowania dokumentacji złożonej przez skarżącą podczas ubiegania się o stanowisko wykładowcy w COSSW w K., albowiem jej dorobek naukowy i dokonania zawodowe z tego okresu zostały już wówczas ocenione pod katem posiadanych kwalifikacji. Pod pojęciem "kwalifikacji" należy rozumieć wykształcenie, przygotowanie potrzebne do wykonywana zawodu, jakichś czynności itp. uzdolnienia, nadawanie się do czegoś — Nowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r. Organ w toku postępowania nie kwestionował posiadania przez stronę kwalifikacji zawodowych. Przeciwnie stwierdził, iż skarżąca posiada kwalifikacje pozwalające na realizację zadań na zajmowanym stanowisku w stopniu większym niż zadawalający, jej pracę i zaangażowanie ocenił bardzo dobrze, a więc uznał w całości spełnienie trzech przesłanek warunkujących przyznanie dodatku służbowego.
Organ nie mógł przyznać skarżącej przedmiotowego świadczenia w wysokości 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego, gdyż funkcjonariuszka nie wykonywała nowych lub dodatkowych zadań czy obowiązków służbowych. Prawidłowe jest również stwierdzenie, że działalność naukowa i dodatkowe zatrudnienie skarżącej na wyższych uczelniach cywilnych, wykonywane za zgodą organu, niewątpliwie podnosiły jakość szkolenia w COSSW, co wynika z listu gratulacyjnego Komendanta tego ośrodka oraz wskazywały na wysokie kwalifikacje funkcjonariuszki. Jednakże taka działalność nie wynikała z realizacji zadań służbowych, lecz prywatnych potrzeb skarżącej, a zatem nie może być utożsamiana z wykonywaniem dodatkowych obowiązków na rzecz Służby Więziennej.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu i instancji, należy stwierdzić, iż podwyższenie skarżącej dodatku służbowego z dotychczas wynoszącego 16,85% uposażenia zasadniczego do 40,01% uposażenia zasadniczego nie wskazuje na wydanie decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego. Dodatku służbowego nie można bowiem postrzegać jako finansowej formy doceniania dorobku zawodowego funkcjonariusza odchodzącego na emeryturę. Przedmiotowe świadczenie nie jest nagrodą za szczególne osiągnięcia, lecz zapłatą za pracę wykonaną w trakcie pełnienia służby i na rzecz SW. Oczywistym jest, że ostatnie uposażenie i pochodne jego składniki będą miały wpływ na wysokość emerytury, jednakże nie może to mieć znaczenia przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r nie uzależniają przyznania wymienionego dodatku oraz jego wysokości od kwestii związanych z odejściem funkcjonariusza na emeryturę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła K. S. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 125 § 1 pkt 1 oraz § 2 P.p.s.a.,
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez braki w uzasadnieniu Sądu I instancji uniemożliwiające jego kontrolę merytoryczną,
Sądowi I instancji wytknięto ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor podniósł, iż Sąd I instancji nie rozstrzygnął kwestii prejudycjalnej, czyli wpływu zawisłego w Prokuraturze Rejonowej [...] postępowania karnego (akt [...]) na wynik przedmiotowego postępowania. Postępowanie to dotyczy podejrzenia popełnienia przestępstwa przez nieujawnienie pełnej dokumentacji i poświadczenie nieprawdy przez organy Służby Więziennej, a zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogło ono mieć istotny wpływ rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ta kwestia prejudycjalna wskazywała na celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu wyjaśnienia tej kwestii, gdyż ewentualny skazujący wyrok zapadły w postępowaniu karnym miałby wpływ na postępowanie sądowoadministracyjne. Fałszowanie dokumentów czy też poświadczenie nieprawdy wywiera bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażąco naruszy również art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia kontrolę merytoryczna wydanego orzeczenia oraz poddaje w wątpliwość dołożenie przez sąd należnej staranności przy podejmowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu I instancji nie odnosi się do argumentacji skargi, ograniczając rozważania jedynie do aspektu podstawy materialnej żądania, bez analizy zarzutów natury formalnej.
Sąd I instancji, podobnie jak poprzednio organy administracji, pominął około 300 stronnicową dokumentację obrazującej przebieg służby skarżącej. Dokumentacja ta nie mogła podlegać ocenie skoro została zniszczona. Z tym, że w ramach niniejszego postępowania nie przedstawiono protokołu zniszczenia ani też nie podjęto próby jej odtworzenia.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zgodzić się należy z Sądem I instancji, że decyzje dotyczące dodatku służbowego mają charakter uznaniowy. Uznaniowość decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie oznacza jednak, iż może ona być dowolna. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie została dochowana procedura administracyjna, której celem powinno być szczegółowe wyjaśnienie stanu faktycznego i wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, głównie tego, iż służba skarżącej miała charakter wyjątkowy i ponadprzeciętny. Nie wyjaśniono ponadto kwestii, dlaczego skarżącej nie powierzano nowych, dodatkowych zadań. Tymczasem skoro Sąd I instancji i organy przywiązywały tak dużą wagę do tej przesłanki, to istotnym byłoby wyjaśnienie tej przyczyny.
Niezależnie ustalenie o niepowierzeniu dodatkowych zadań jest całkowicie bezdowodowe, gdyż w aktach nie ma żadnej "listy zadań" powierzanej skarżącej zadań, a ponadto oprócz pisemnych wydawane są w takich sprawach także ustne rozkazy. Możliwość weryfikacji ustaleń byłaby zatem uciążliwa, ale możliwa np. przez przesłuchanie skarżącej w toku postępowania administracyjnego lub zobowiązanie jej do złożenia stosownego oświadczenia.
Dyrektor Generalnej Służby Więziennej złożył odpowiedź na powyższą skargę kasacyjna i wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania od skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, iż zawieszenie postępowania przez sąd zgodnie z przepisem art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny a nie obligatoryjny. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie zachodzi przesłanka określona w pkt 1 § 1 art. 125 P.p.s.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie toczy się jakiekolwiek inne postępowanie administracyjne, sadowoadministracyjne, sądowe czy też przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podkreślono, że organ w żadnej z wydanych decyzji nie kwestionował posiadanych przez skarżącą kwalifikacji zawodowych, a jej pracę i zaangażowanie ocenił bardzo dobrze. Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, że organ administracyjny, posługując się wszystkimi kryteriami cennymi, przyznał skarżącej dodatek służbowy w sposób zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd II Instancji związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Nie może przekroczyć określonych w niej podstaw kasacyjnych i zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Za całkowicie chybiony uznać przede wszystkim należy wytyk odnoszący się do art.125 § 1 pkt.1 P.p.s.a., którego złamanie przez Sąd I instancji, zdaniem strony skarżącej, miało polegać na niezawieszeniu postępowania sądowego do czasu zakończenia sprawy karnej zawisłej w Prokuraturze Rejonowej [...]. Formułując powyższy zarzut, kasator chyba nie zauważył, że powołany przepis ma następujące brzmienie: "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym". Art.125 § 1 pkt.1 P.p.s.a. reguluje jedną z podstaw fakultatywnego zawieszenia postępowania. O zawieszeniu postępowania w przypadku tam przewidzianym decydują względy celowościowe.
Celowość zawieszenia postępowania w sytuacji przewidzianej w omawianej normie pozostawiona jest ocenie sądu, ale nie oznacza to, że może on w drodze wykładni tworzyć nowe podstawy zawieszenia postępowania sądowego i wstrzymywać rozstrzygnięcie sprawy w innych okolicznościach niż te wynikające wprost z przepisu. Z treści art. 125 § 1 pkt.1 P.p.s.a. jednoznacznie zaś wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania sądowego na tej podstawie jest związek sprawy sądowoadministracyjnej ze ściśle określonymi postępowaniami. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek toczące się postępowanie, lecz wyłącznie o wszczęte już postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne, sądowe lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Na wszczęcie tego rodzaju postępowań w skardze kasacyjnej nawet się nie powołano. Kwestionowano bowiem niezawieszenie postępowania sądowego wyłącznie z uwagi na sprawę karną zawisłą w prokuraturze.
Taka zaś okoliczność nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art.125 § 1 pkt.1 P.p.s.a., a zatem o naruszeniu tej normy w sprawie nie może być w ogóle mowy.
Dodać również należy, że gdyby nawet przyjąć, że autor skargi pomylił podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego i w istocie chodziło mu nie o pkt.1 lecz pkt.2 § 1 art.125 P.p.s.a., to zarzut tego przepisu i tak byłby nieuzasadniony. W myśl bowiem art.125 § 1 pkt.2 P.p.s.a. sąd może z urzędu zawiesić postępowanie, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Taka zaś przesłanka również nie zachodziła. Po pierwsze zdarzenia związane z powoływaną przez skarżącą dokumentacją były jej znane już w postępowaniu administracyjnym.
Zatem nawet, gdyby zawiadomienie o popełnieniu w tym zakresie przestępstwa zostało złożone już po wniesieniu skargi, nie oznacza to, że sam czyn został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Data ujawnienia czynu nie jest bowiem tożsama z datą zawiadomienia o takim fakcie organów ścigania czy prokuratury. Ponadto możliwość wpływu czynu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy będzie on wpływał bezpośrednio na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem sprawy karnej toczącej się w Prokuraturze Rejonowej [...] nie są zaś czyny, których ustalenie mogłoby w jakikolwiek sposób wywrzeć wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem w pełni podzielić pogląd Sądu I instancji, iż powoływana przez skarżącą dokumentacją nie miała w sprawie znaczenia. W konsekwencji nieistotne są także okoliczności i podstawy jej zniszczenia przez organ. Przedmiotowe dokumenty, co w sprawie jest niesporne, K. S. złożyła przez w momencie ubiegania się o przeniesienie do Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. Zostały one uwzględnione zarówno przy mianowaniu jej na stanowisko wykładowcy tego Ośrodka, jak i przy podejmowaniu poprzedniej decyzji o przyznaniu funkcjonariuszce dodatku służbowego. Nie zachodziła zatem potrzeba ponownego analizowania tych dokumentów, zwłaszcza, że wysokie kwalifikacje skarżącej były bezspornie doceniane przez jej przełożonych, podobnie jak niekwestionowany był fakt bardzo dobrego wywiązywania się przez nią z obowiązków służbowych.
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 125 § 2 P.p.s.a., gdyż nie został on przez kasatora w ogóle uzasadniony. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej w tym zakresie wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania takiego wytyku przez sąd kasacyjny. Z uwagi na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie ustalać, z jakich przyczyn sformułowała ona określony zarzut. W orzecznictwie aprobowany jest bowiem pogląd, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunku, uzupełnianie zarzutów kasacyjnych oraz samodzielne rekonstruowanie przez sąd motywów sformułowanych przez kasatora podstaw kasacyjnych.
Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Powyższy przepis określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art.141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący, przy czym nie każde naruszenie omawianej normy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt. P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. W szczególności Sąd I instancji wnikliwie ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku, ustosunkował się do istotnych twierdzeń i zarzutów skarżącej oraz szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Gołosłowne i ogólnikowe są zatem twierdzenia kasatora, że w zaskarżonym wyroku ograniczono się "jedynie do aspektu podstawy materialnego żądania, bez analizy zarzutów natury formalnej". Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jakich dokładnie argumentów skarżącej nie przeanalizował WSA w Warszawie, ani by niepodjęcie przez Sąd szczegółowej polemiki z wszystkimi wywodami strony mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej art.141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinny zawierać pisemne motywy wyroku.
Nie zawiera natomiast obowiązku ustosunkowania się do wszystkich argumentów skargi. Sąd nie jest zatem zobowiązany do badania zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego doń aktu.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego na wstępie podnieść należy, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Są to dwie różne postaci złamania norm materialnoprawnych. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej jego wykładni. Ma to ten skutek, że to skarżący ma określić kwestionowaną formę złamania prawa przez sąd. Ponadto, jeżeli pragnie on zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu wiedzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko wyraźnie wskazać każdą z tych form, ale przytoczyć także uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdej z nich. Pomiędzy błędną wykładnią a niewłaściwym zastosowaniem zachodzi zasadnicza różnica. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego.
Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może zaś polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stan faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Błąd wykładni zachodzi zatem wówczas, jeżeli sam jego dobór do ustalonego stanu faktycznego jest trafny, a jedynie z określonego brzmienia przepisu sąd wyprowadza mylne wnioski co do jego znaczenia (por. m.in. wyrok SN z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 424/97, OSNC 1998 nr 9, poz. 136), podczas gdy błąd zastosowania prawa materialnego oznacza błędną subsumcję.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie ma żadnego wywodu prawnego na temat nieprawidłowej interpretacji powołanych przepisów. Należy zatem przyjąć, że autor skargi kasacyjnej wykładni prawa materialnego nie kwestionuje, a Sądowi I instancji zarzuca wyłącznie niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, chociaż ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej takiej woli wprost niewyartykułował.
Niesprecyzowanie w skardze kasacyjnej formy naruszenia kwestionowanych przepisów prawa materialnego stanowi pewne uchybienie w zakresie czytelnego i wyczerpującego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, jakiego niewątpliwie należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej, jednakże wada taka nie dyskwalifikuje zarzutu i nie wyłącza go spod kontroli kasacyjnej.
Zarzut złamania art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej swe wywody w omawianym zakresie zaczął od przyznania Sądowi I instancji racji, iż decyzje w przedmiocie dodatku służbowego mają charakter uznaniowy. Tymczasem pogląd taki nie w pełni zasługuje na aprobatę. Z użytych w powołanych przepisach sformułowań " funkcjonariusze otrzymują dodatki..." i "funkcjonariuszowi przysługuje dodatek" wynika, że przedmiotowy dodatek jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia, a zatem jego przyznanie nie zależy jedynie od woli właściwego przełożonego. Oznacza to, że uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest nie sama kwestia przyznania lecz wyłącznie podwyższenia dodatku i wysokości omawianego świadczenia. W tym ostatnim zakresie organ związany jest jedynie górną granicą dodatku wyznaczoną § 4 ust.1 cyt.. rozporządzenia (w uzasadnieniu wyroku niewątpliwie omyłkowo powołano się tutaj na § 9 ust.1 rozporządzenia).
Trafnie natomiast WSA w Warszawie stwierdził, że decyzje o charakterze uznaniowym podlegają kontroli sądowej, ale jest ona ograniczona. Sądowa kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nie obejmuje ona zaś oceny celowości kontrolowanych działań. Badania wymaga więc to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o określone kryteria, którymi kierował się organ. W ramach przedmiotowej kontroli nie mieści się natomiast badanie samego uznania administracyjnego. Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo uznał, że akta sprawy oraz uzasadnienia kontrolowanych przezeń decyzji nie pozwalają na postawienie organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż w żaden sposób nie można im zarzucić by dopuściły się one przekroczenia, czy nadużycia prawa będącego podstawą ich działania. Organy prawidłowo oparły swe decyzje na omawianych przepisach prawa materialnego, odniosły się do okoliczności o charakterze zindywidualizowanym, przedstawiając w wystarczający sposób motywy podjętych rozstrzygnięć.
Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, a poprzednio organów orzekających w sprawie, że elementy decydujące o wysokości dodatku służbowego zostały określone w § 4 ust.1 rozporządzenia wykonawczego. Przepis uzależnia wysokość przedmiotowego świadczenia od łącznego spełnienia jasno określonych w nim przesłanek, a mianowicie wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywania zadań służbowych, w szczególności powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Skoro w regulacji tej mowa jest o kwalifikacjach zawodowych i wykonywaniu zadań służbowych, to nie może ulegać wątpliwości, że granice uznania administracyjnego w tym zakresie wyznacza jedynie ocena dorobku zawodowego w jednostkach Służby Więziennej, z uwzględnieniem rodzaju i poziomu kwalifikacji zawodowych przydatnych w takiej służbie oraz charakteru i treści wykonywanych w niej zajęć, a nie wyniki uzyskiwane w dodatkowej pracy zarobkowej, poza służbą.
Wbrew twierdzeniom skarżącej jej osiągnięcia zawodowe w cywilnych szkołach wyższych nie mogły mieć więc żadnego wpływu na wysokość kwestionowanego dodatku służbowego. Wysokość tego świadczenia, co jeszcze raz należy podkreślić, jest odzwierciedleniem dokonań funkcjonariusza w służbie, a nie gratyfikacją za cały okres aktywności zawodowej.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył prawa, ustalając dodatek mieszczący się w ramach określonych w cyt. rozporządzeniu. Dodatek był niższy od maksymalnego, dopuszczalnego pułapu, ale jego wysokości została uzasadniona tym, że K. S. bardzo dobrze wykonywała swoje obowiązki służbowe, jednakże dodatkowych zadań jej nie powierzano. Skarżąca takich ustaleń nie obaliła, gdyż nie sformułowała zarzutów, które pozwoliłyby skutecznie podważyć przyjęty w sprawie stan faktyczny. Niezależnie tego zauważyć trzeba, że –jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej- wymieniona w istocie faktów takich nie podważała. Zgłaszała bowiem tylko zastrzeżenia co do nieustalenia przyczyn niepowierzania jej dodatkowych obowiązków. Kwestie te w niniejszej sprawie w ogóle nie mogły być rozważane, gdyż w sposób oczywisty wykraczały poza granice sprawy rozstrzygniętej decyzjami kontrolowanymi przez Sąd I instancji.
Dla wyniku sprawy nie mógł mieć także żadnego znaczenia fakt przyznania dodatku bezpośrednio przez rozwiązaniem ze skarżącą stosunku służbowego. Oczekiwania K. S. w tym zakresie nie znajdują żadnej podstawy prawnej. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r nie uzależniają wysokości takiego świadczenia od kwestii związanych z odejściem funkcjonariusza na emeryturę, co bezbłędnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.
Z powyższych względów, uznając że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.204 pkt.1 P.p.s.a.