Uzasadnienie
UZSADNIENIE
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2932/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] lipca 2014 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej: "u.g.n.") - po rozpatrzeniu odwołania U. J. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za dawną nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], co do gruntu o powierzchni [...]m2, wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przede wszystkim wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie części pierwotnego wniosku, to jest obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. Natomiast rozpoznanie wniosku w części dotyczącej reszty gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, stanowiącego obecnie działki o numerach: [...], [...] i [...], zostanie dokonane odrębną decyzją.
Następnie organ wskazał, że cała nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] oz, hip. [...] miała powierzchnię [...]m2 i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski"). Aktualnie zaś wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Odnosząc się zaś do tej części gruntu, której dotyczyło niniejsze postępowanie, to jest do działki nr [...], Wojewoda wskazał, że dawnym jej właścicielem był S. S., a - z dniem wejścia w życie dekretu "warszawskiego", to jest z dniem 21 listopada 1945 r. – działka ta przeszła na własność Skarbu Państwa, a następnie, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy, stała się własnością Gminy Warszawa [...]. Obecnie stanowi zaś własność m.st. Warszawy (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy).
Organ podkreślił również, że decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r., Naczelnik Dzielnicy Warszawa [...] odmówił przyznania odszkodowania za tę część dawnej nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, to jest za grunt o powierzchni [...]m2.
Następnie, D. P. (jedna z następczyń prawnych S. S.), wnioskiem z dnia [...] listopada 1992, uzupełnionym pismami z dnia [...] listopada 1992 r. i z dnia [...] maja 2008 r., wystąpiła o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...]. Postępowanie to zostało umorzone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. jako bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że wniosek ten został już ostatecznie rozstrzygnięty decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego ze względu na okoliczność, iż w zakresie części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 nie można było mówić o tożsamości żądania D. P. zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 1992 r. z żądaniem, którego dotyczyła z decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 1974 r.
Z kolei decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. jako skierowanej do osoby zmarłej.
Po rozpatrzeniu zatem wniosku D. P. z dnia [...] listopada 1992 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał w dniu [...] listopada 2013 r. wyżej wspomnianą decyzję odmowną, co do odszkodowania za część dawnej nieruchomości warszawskiej nr hip. [...], ograniczając rozstrzygnięcie w tym postępowaniu, co do gruntu o powierzchni [...] m2 (obecnie działka nr [...] z obrębu [...]), zaś – rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej - Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy tę decyzję.
Zdaniem Wojewody, prawidłowo Prezydent m. st. Warszawy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość (jej część) mogła być, przed dniem wejścia w życie dekretu "warszawskiego", przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i nie został w stosunku do niej złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej – w trybie art. 7 ust. 1 w/w dekretu. Nie złożenie tego wniosku spowodowało zaś przejście z dniem 25 maja 1949 r. na rzecz Gminy m.st. Warszawy własności budynków znajdujących się na gruncie, gdyż Gmina objęła go w posiadanie w dniu 25 listopada 1948 r. (data ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy).
W związku z powyższym, Wojewoda, wskazując na treść art. 215 ust. u.g.n., stwierdził, że znajdujący się na tej nieruchomości dom jednorodzinny przeszedł na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co oznaczało, że nie została w tym przypadku spełniona jedna z przesłanek zawartych w tym przepisie, a warunkująca przyznanie odszkodowania.
Powyższe ustalenie - w ocenie Wojewody miało swoje uzasadnienie w następujących faktach:
- a. wydaniu orzeczenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie ogłoszonego w "[...]" [...] marca 1949 r. wydanego na podstawie art. 7 i art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. RP Nr 50 poz. 389), a którym odebrane zostało S. S. – właścicielowi budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy u. [...] w W. - prawo jego naprawy,
- b. przydzieleniu budynku Zakładowi [...] do naprawy ze skutkami przewidzianymi w art. 9 powołanego dekretu, a zgodnie z którym osoba prawna, której została przekazana naprawa budynku uzyskuje z tytułu jego naprawy, po jej ukończeniu prawo użytkowania nieruchomości, której część składową stanowi naprawiony budynek,
- c. protokole wstępnego odbioru technicznego w związku z przejęciem budynku do użytkowania, z którego wynikało, że w dniu [...] grudnia 1950 r. dokonano odbioru jakościowego robót wykonanych przez P. w budynku nr [...] osiedle [...] w W. przy ul. [...],
- d. sprawozdaniu mistrza kominiarskiego E. L. z dnia [...] stycznia 1951 r. z którego wynikało, że budynek przy ul. [...] stanowił własność S.,
- e. protokołu ostatecznego odbioru robót pod względem technicznym, z którego wynikało, że w dniu [...] sierpnia 1951 r. nastąpiło przekazanie robót rozbiórkowych inwestorowi. Roboty te wykonano zaś w okresie od [...] marca 1950 r. do [...] kwietnia 1950 r. i w tym momencie nastąpiła - w ocenie organu - utrata faktycznej możliwości władania przedmiotowym gruncie przez dawnego właściciela,
- f. treści zawartych w archiwalnych księgach meldunkowych, z których wynikało, że pierwsi lokatorzy przybyli, aby zamieszkać w odbudowanym budynku dnia [...] marca 1951 r. a pierwsze meldunki miały miejsce w dniu [...] kwietnia 1951 r.
Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wojewódzki wyjaśnił, że prawo do odszkodowania, wynikające z art. 7 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 8 dekretu "warszawskiego" wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: ustawa o gospodarce gruntami) z dniem jej wejścia w życie, to jest z dniem 1 sierpnia 1985 r. Stosownie zaś do art. 241 u.g.n., powyższa ustawa utraciła moc i aktualnie sprawy odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu "warszawskiego" uregulowane są w art. 215 u.g.n. Stwierdzenie więc braku spełnienia jednej z przesłanek wskazanych w powyższym przepisie uniemożliwiało ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. U. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n. a także przepisów konstytucyjnych. Twierdziła, że organy obu instancji bezprawnie podzieliły wniosek na dwie części, odrębnie procedowane, pomimo że wniosek z dnia [...] listopada 1992 r. obejmował całą nieruchomość objętą nr hip. [...]. Ponadto skarżąca zarzucała organom opieszałość w prowadzeniu sprawy i podnosiła, że opierały się one na domniemaniach, dotyczących m.in. dat objęcia w posiadanie gruntu. Podkreślała przy tym, że S. S. (jej dziadek) opuścił Warszawę pod koniec wojny i na stałe zamieszkał w P., toteż przejęcie gruntu i budynku w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa nastąpiło z dniem 21 listopada 1945 r. Wniosek zaś o odszkodowanie S. S. złożył w dniu 19 listopada 1946 r., czyli w okresie "według którego odszkodowanie się należało".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
W ocenie Sądu, działanie organów, które polegało na orzeczeniu o prawie do odszkodowania za część dawnej nieruchomości warszawskiej przy jednoczesnym pozostawieniu orzekania o jej pozostałej części w odrębnym postępowaniu, nie naruszało prawa. Nieruchomość, będąca własnością poprzednika prawnego skarżącej, wchodziła obecnie w skład kilku działek ewidencyjnych, które miały odrębny stan prawny, co w konsekwencji powodowało, że różny będzie krąg uczestników postępowania w odniesieniu do każdej działki. Okoliczność przy tym, że organ nie wyjaśnił uczestnikom postępowania, z jakich przyczyn - w jego ocenie - konieczne będzie przeprowadzenie odrębnych postępowań, nie mogła być uznana za istotne naruszenie, przywołanego w skardze art. 8 i art. 11 k.p.a.
Sąd wyraził przy tym zapatrywanie, iż wprawdzie w sytuacji, w której - w ocenie organu - konieczne jest prowadzenie odrębnych postępowań w odniesieniu do każdej z działek, wchodzących w skład byłej nieruchomości, objętej jedną księgą hipoteczną, wskazane byłoby równoległe prowadzenie wszystkich tych postępowań, ale sam fakt, wydania rozstrzygnięcia wyłączenie w odniesieniu do jednej działki, nie mógł być uznany za naruszenie art. 7 i art. 12 k.p.a., uzasadniające konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, także twierdzenie skarżącej, że organy wprowadziły dwa, odrębne tryby postępowania, uzależniając jedno rozstrzygnięcie od drugiego, nie znajdowało także żadnego potwierdzenia w treści decyzji zarówno Prezydenta m. st. Warszawy, jak i Wojewody Mazowieckiego.
Następnie Sąd, odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organy dążyły do przedłużenia postępowania, kierując decyzje do osoby zmarłej czy też dopuszczając się literówek, prostowanych w trybie postanowienia, wyjaśnił, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej dotyczyło decyzji z [...] czerwca 1974 r., której nieważność stwierdzona została decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. a zatem kwestia ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Również fakt zaistnienia omyłki pisarskiej w nazwisku poprzedniczki prawnej skarżącej, która to omyłka sprostowana została w formie postanowienia, nie mógł zostać uznany za uchybienie przepisom postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do zaś podstawy prawnej roszczenia, Sąd stwierdził, że wprawdzie słusznie skarżąca wskazywała, iż w razie zaistnienia sytuacji wskazanych w art. 7 ust. 5 oraz art. 8 dekretu "warszawskiego", gmina obowiązana była do wypłaty właścicielowi odszkodowania, którego ogólne zasady wypłaty przewidziane były w art. 9 dekretu, ale zawarta w ust 3 w/w artykułu delegacja dla Ministra Odbudowy do określenia w rozporządzeniu składu i trybu postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasad i sposobu ustalania odszkodowania oraz przepisów o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel, nie została zrealizowana. Minister Odbudowy, pomimo powyższego upoważnienia, nie wydał przepisów wykonawczych.
W konsekwencji, brak przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 3 dekretu "warszawskiego" powinny być wydane, uniemożliwiał przyznanie odszkodowania w trybie tego dekretu. W konsekwencji, nie można było postawić organom zarzutu, że orzekając o odszkodowaniu nie zastosowały przepisów dekretu warszawskiego. Wobec więc powyższego, jak kontynuował Sąd - podniesiony w skardze argument, że wniosek o odszkodowanie złożony został przez S. S. w dniu [...] listopada 1946 r., czyli w okresie obowiązywania dekretu "warszawskiego", uznać należało za nie mający wpływu na wynik sprawy.
Dalej Sąd wyjaśnił, że (formalne) prawo do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, które zostały przejęte przez państwo na podstawie dekretu "warszawskiego", wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami z dniem wejścia jej w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r. W ustawie o gospodarce gruntami umieszczono natomiast w art. 82 i art. 83 szczególne regulacje, odnoszące się do konkretnych sytuacji. Dopuszczono, w przypadkach wymienionych w tych przepisach, zwrot nieruchomości albo wypłatę odszkodowania. Rozwiązania te zostały zaś powtórzone w art. 214 i 215 u.g.n.
Wobec tego, jeżeli sprawa o odszkodowanie za nieruchomość warszawską nie została rozpoznana do dnia 1 sierpnia 1985 r., to po tej dacie mogła być rozpatrywana tylko na podstawie art. 83 ustawy o gospodarce gruntami, natomiast po dniu 1 stycznia 1998 r. - następcom prawnym poprzedniego właściciela przysługiwał tryb dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość ustalony w art. 215 u.g.n.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, że do okoliczności niekwestionowanych przez skarżącą należał fakt objęcia w posiadanie nieruchomości przez gminę w dniu 25 listopada 1948 r. oraz, że wniosek "dekretowy" nie został w tym przypadku złożony. Okolicznością niesporną był również fakt złożenia przez D. P., córkę S. S., w dniu 13 listopada 1992 r. wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, który nie został rozpoznany przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.. Powyższe oznaczało zaś, że wobec nie rozpoznania wniosku o odszkodowanie pod rządami ustawy o gospodarce gruntami, organy postąpiły prawidłowo, stosując przepis art. 215 ust. 2 obecnie obowiązującej u.g.n. a ponadto dokonały jego prawidłowej wykładni. Uznały bowiem, że w sprawie tej konieczne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu "warszawskiego" oraz daty utraty przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych możliwości faktycznego władania nieruchomością a ustalenia te Sąd w pełni podzielił.
Potwierdzają je bowiem, opisane w decyzji, dokumenty. Fakt utraty przez byłego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wynikał też – jak podkreślił Sąd - ze znajdującego się w aktach sprawy pisma. S. z dnia 12 listopada 1957 r. w którym podnosił on, że na nieruchomości przy ul. [...] bez jego wiedzy i zgody posadowiony został budynek jednorodzinny. Dodatkowo zaś skarżąca w skardze twierdziła, że jej poprzednik prawny utracił posiadanie przedmiotowej nieruchomości już z dniem 21 listopada 1945 r.
Z tego względu, zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że wobec nie spełnienia jednej z przesłanek, wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n., skarżącej nie przysługiwało odszkodowanie za część nieruchomości, wchodzącą obecnie w skład działki nr 17.
Kończąc Sąd jednocześnie nadmienił, że znana była mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/09), zgodnie z którym art. 215 ust. 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu "warszawskiego", innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po dniu 5 kwietnia 1958 r. - jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak z punktu 8 uzasadnienia powyższego wyroku wynikało, że niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych, co oznaczało, że następstwem tegoż wyroku winna być aktywność ustawodawcy, a której do tej pory brak.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, U. J. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - przez nieprawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy polegające:
- a) na przyjęciu, że S. S. lub jego spadkobiercy, składając wniosek wszczynający postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną [...], kiedykolwiek ograniczali wniosek do części nieruchomości (tj. obszaru [...] m2),
- b) na rozpoznaniu wniosku D. P. z dnia [...] listopada 1992 r. (uzupełnionego pismami z dnia [...] listopada 1992 r. i z dnia [...] maja 2008 r.) w sytuacji, gdy organy powinny rozpoznać wniosek, w wyniku którego doszło do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r. Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...],
- c) na ustaleniu, że skarżąca i jej poprzednik prawny (ST. S.) utracił faktyczne władanie nad częścią nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...] m. kw. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. w sytuacji, gdy to ustalenie nie było możliwe do poczynienia bez ustalenia kwestii faktycznego władztwa nad całą wskazaną wyżej nieruchomością,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 p.p.s.a.- przez wydanie wyroku z pominięciem akt sprawy, a przede wszystkim z pominięciem znajdującego się w aktach administracyjnych, dołączonych do akt sądowych, wniosku z dnia [...] września 1960 r. złożonego przez S. S. do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Dyrekcji Gospodarki Mieszkaniowej Dzielnicy [...], a w konsekwencji przez nierozpoznanie sprawy sądowo-administracyjnej, której istotą jest rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za całą nieruchomość (całą działkę) położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. [...] o powierzchni [...] m2,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 w z w. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 i art. 12 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania administracyjnego jedynie co do części nieruchomość położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. [...] (tj. o powierzchni [...] m2), w sytuacji, gdy były właściciel i jego następcy prawni tej nieruchomości kierowali wnioski o wypłatę odszkodowania za całą nieruchomość, a organy na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniły przyczyn ograniczenia rozpoznania sprawy do części spornej działki (powierzchni [...] m2) i przyczyny takie nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku wyjaśnienia zasadności rozdzielenia przez organy sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. [...] na dwa odrębne postępowania, a w konsekwencji uznanie, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 7,8,11 i 12 k.p.a.,
- II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.sa.) - to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w z w. z art. 215 ust. 2 u.g.n. - przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jest możliwe prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych do jednej działki gruntu, a w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i badanie przesłanek uzasadniających odszkodowanie za wywłaszczoną działkę jedynie co do części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. [...] (tj., powierzchni [...] m2) w sytuacji, gdy organy powinny analizować przewidziane w tym przepisie przesłanki co do całej w w. nieruchomości (o pow [...] m2), zgodnie z wnioskami składanymi przez S. S. i jego następców prawnych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskrżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępownaia kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w analizowanej sytuacji nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została wprawdzie oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale w istocie rzeczy argumentacja, odnosząca się do obu podstaw kasacyjnych, była ściśle ze sobą powiązana. Generalnie zarzuty, wymienione w obu podstawach kasacyjnych, sprowadzały się bowiem do kwestionowania oddalenia przez Sąd Wojewódzki skargi na decyzję, w której organ odmówił ustalenia odszkodowania na zasadzie art. 215 ust. 2 u.g.n., co do części dawnej nieruchomości warszawskiej, pomimo, że wniosek odnosił się do całej nieruchomości.
Kluczowe zatem znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miała wykładnia przepisu art. 215 u.g.n. Zgodnie z tą regulacją prawną, przepisy ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Jak z powyższego zatem wynika, znamienne jest, że wspomniany wyżej przepis posługuje się pojęciem "działki" (która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne) a nie pojęciem nieruchomości. Owo zaś pojęcie "działki", jako, że jest użyte w przepisie szczególnym, musi być wykładane ściśle a przede wszystkim traktowane jako pojęcie normatywne a nie sformułowanie potoczne.
W związku z tym, zgodzić się wprawdzie trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że kierując się wykładnią językową, należy dojść do wniosku, iż (cyt.): "w przypadku rozstrzygania o odszkodowaniu za <> zasadą jest (i obowiązkiem) prowadzenie postępowania administracyjnego do całej działki (do całej powierzchni działki)", ale uszło jednak uwagi strony skarżącej, że na terenie dawnego Królestwa Kongresowego (w tym Warszawy), jak również w dawnym zaborze rosyjskim (z wyjątkiem dóbr wchodzących w skład ordynacji Zamojskich) nie istniał żaden kataster nieruchomości (funkcjonowały jedynie tabele gruntowe). Katastry nieruchomości istniały tylko w zaborze pruskim i austriackim. W okresie II Rzeczypospolitej zapoczątkowano wprawdzie organizację jednolitego katastru gruntowego, opracowywując w 1938 r. wstępny projekt ustawy o rejestrach gruntowych, ale prace kodyfikacyjne przerwał wybuch II Wojny Światowej (vide: Monika Mika – "Historia Katastru Polskiego – Infrastruktura i Ekologia Terenów Wiejskich, Nr 6/2010 PAN Oddział w Krakowie s. 75 – 85).
Pierwszym aktem prawnym, regulującym funkcjonowanie katastru w porozbiorowej Polsce był zatem dopiero dekret z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. Nr 61, poz. 344), a następnie, na podstawie dekretu z dnia 15 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), kataster gruntowy i budynkowy w Polsce przemianowano na ewidencję gruntów i budynków. Porównanie istotnych dat dowodzi więc, że akty te zostały uchwalone po wejściu w życie dekretu "warszawskiego" z dnia 25 października 1945 r.
Powyższe ma istotne w rozpoznawanej sprawie znaczenie. Jak wspomniano wyżej, analizowany przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. posługuje się pojęciem "działki" (która przed dniem wejścia w życie dekretu "warszawskiego" mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne), a które to pojęcie (w ujęciu normatywnym), z racji - jak wyżej wspomniano - braku funkcjonowania w "przeddekretowej" Warszawie katastru a zatem i systematyki katastralnej (ewidencyjnej) nie istniało przed wejściem w życie w/w dekretu. Skoro zatem na obszarze przedwojennej Warszawy nie istniał system katastralny, to normatywne pojęcie "działki", występujące w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, musi być odnoszone do działki ewidencyjnej, istniejącej obecnie, to jest w dacie orzekania przez organ.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy więc uznać, że zaskarżony wyrok, oddalający skargę na decyzje rozstrzygające o odszkodowaniu za dawną nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], nr hip. [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 – w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m kw., nie naruszał prawa. Wyrok ten, chociaż nie zawierał pogłębionej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodny był jednak z wyżej przedstawionym rozumieniem tego przepisu. Zaskarżona decyzja odnosiła się bowiem do całej, obecnej działki nr [...], a z jej treści expressis verbis wynika także, iż rozpoznanie dalszej części wniosku (dotyczącego reszty gruntu, wchodzącego w skład w/w nieruchomości) nastąpi odrębną decyzją.
Z tego względu twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż były właściciel dawnej nieruchomości oraz jego spadkobiercy nigdy nie ograniczali swego żądania tylko do części nieruchomości nr hip. [...], nie było uzasadnione. Faktu tego nikt bowiem w tym przypadku nie kwestionował.
Ponadto wskazać należy, że wprawdzie, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Wojewoda Mazowiecki - z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. odmawiającej byłemu właścicielowi nieruchomości nr hip. [...] przyznania odszkodowania za jej część, to jest za grunt o powierzchni [...]m2 (jako wydanej w stosunku do osoby zmarłej), a zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na wniosek złożony w 1992 r. przez córkę byłego właściciela w/w nieruchomości, ale powyższe nie mogło świadczyć o istotnej wadliwości kontrolowanej decyzji.
Fakt wydania decyzji z 1974 r. był wprawdzie następstwem wystąpienia S. S., ale zarówno z treści jego pisma z dnia [...] września 1960 r., jak również z pisma z dnia[...] listopada 1957 r. nie wynika wprost konkretne żądanie strony. Organ zinterpretował je jako wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
64) i tak również rozumieli treść tych pism spadkobiercy S. S., czego dowodzi chociażby treść odwołania D. B., wniesionego od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia[...] października 2010 r. o umorzeniu postępowania. W odwołaniu tym spadkobierczyni S. S. twierdziła m. in., że "w sprawie o odszkodowanie zwracał się jeszcze dziadek stron Ob. S. S.".
W związku z tym, skoro S. S. już nie żył i brak było możliwości zwrócenia się do niego o sprecyzowanie żądania a w 1992 r. córka S. S. – D. P. wystąpiła już z konkretnym wnioskiem (precyzującym treść żądania i jego zakres) i ten ostatni wniosek organ w części już rozpoznał, to nie można było twierdzić, że decyzja wydana w tym postępowaniu w sposób istotny naruszała przepisy proceduralne. Wniosek D. P. należało bowiem traktować jako poparcie wcześniejszego żądania jej ojca a jednocześnie ostateczne sprecyzowanie jego wniosku.
Pokreślić też w tym miejscu trzeba, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, iż (cyt): " Bez zbadania treści tych pism ustalenie, że pan S. S. nie złożył wniosku o tymczasowe prawo własności nie jest również takiej jednoznaczne" (str. 5 in fine skargi kasacyjnej) była całkiem niezrozumiała a przede wszystkim twierdzenie to działało wręcz na niekorzyść skarżących. Jeśliby bowiem przyjąć, że S. S. złożył wniosek "dekretowy", co wydaje się sugerować autor skargi kasacyjnej, to roszczenie z art. 215 ust. 2 u.g.n. w ogóle nie mogłoby być obecnie rozpatrywane. Należało by bowiem rozpatrywać owo hipotetyczne roszczenie z art. 7 dekretu "warszawskiego". Oba roszczenia są bowiem roszczeniami odrębnymi a roszczenie z art. 215 ust. 2 u.g.n. może być rozpoznawane dopiero w sytuacji, gdy stronie nie przysługuje prawo żądania ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego.
Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. jak również art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w z w. z art. 215 ust. 2 u.g.n.
Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że organ nie naruszył w niniejszym postępowaniu, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, art. 6 w z w. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 i art. 12 k.p.a. Skoro bowiem organ był uprawniony do wydania decyzji, dotyczącej tylko jednej (obecnie istniejącej) działki, to nie musiał (choć oczywiście mógł) wyjaśniać stronie motywy, jakimi się w tym przypadku kierował.
Natomiast odniesienie się przez Sąd Wojewódzki w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt 41/09), należało odczytywać jedynie, jako wyjaśnienie, dlaczego Sąd Wojewódzki rozpatrywał przedmiotową sprawę na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w jego dotychczasowym brzmieniu, chociaż przepis ten - w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy do odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu "warszawskiego", innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. – został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Biorąc powyższe pod uwagę – Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.