Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 czerwca 2023 r. II SA/Rz 1401/22, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K. zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które miałoby polegać na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwym przyjęciu, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia wnoszącego skargę kasacyjną prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, a także przyjęciu, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do uzależnienia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty, przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Należy zatem zauważyć, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przyjął literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., lecz wskazał, że skarżący został wezwany do zawieszenia prawa do renty, czego zaniechał. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zasada ta nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Zaznaczyć należy, że wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego.
Wyrok TK wydany w sprawie SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów.
Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. Taka sytuacja ma także miejsce w niniejszym przypadku.
Powołany wyrok TK, sygn. SK 2/17, usuwa zatem z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej.
W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".
Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego.
Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji – wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).
Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu zobowiązało skarżącego do złożenia oświadczenia o rezygnacji lub nie z prawa do renty, bądź złożył wniosek o jej zawieszenie, a jeśli tak, to od kiedy. W tym samym piśmie poinformowano stronę, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do renty. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r., pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skarżący nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Wobec tego należy uznać, że nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, także w kontekście wyroku TK w sprawie SK 2/17. Skoro bowiem skarżący mimo pouczenia, nie zawiesił pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.