Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/18 oddalił skargę Kancelarii Sejmu na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.368.2016.JS w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją nr IK 808634, D03.6611.368.2016.JS z 18 czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr DOI-3-7713-138-MM/14 z dnia 31.07.2014 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr PB/3228/51/M z dnia 30 czerwca 1951 r. (dalej "decyzja z 1951 r.") odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce H.W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z 30.06.1951 r. w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, gdyż wg akt nie było przeszkód w korzystaniu przez dotychczasową właścicielkę z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a odmowę uzasadniono przesłankami pozadekretowymi. Jednocześnie minister uznał, iż w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Wyjaśnił, że obecnie dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...] stanowi część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa, która decyzją kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] nr [...] z dnia [...].10.1993 r. została przekazana w trwały zarząd Kancelarii Sejmu na czas nieoznaczony.
Minister ustalił, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez byłą właścicielkę w terminie określonym w art. 7 ust.
1. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 dalej jako "dekret"). Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu wniosek właściciela gruntu powinien być uwzględniony jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela "da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Przywołał następnie ugruntowane na tle tego przepisu orzecznictwo i wyjaśnił, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dla tej nieruchomości obowiązywał "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r. (nr VIII reg 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...] przewidywał on zabudowę zwartą [...] kondygnacyjną. Powołując się na stan budynków po wojnie minister uznał, że funkcja zapisana w powołanym planie zabudowy mogła być realizowana na tym gruncie przez dotychczasową właścicielkę, gdyż nie obowiązywały wówczas żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę osób fizycznych do wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego z 1951 r. stwierdzono, że odmowa następuje z uwagi na fakt, iż znajdują się tu budynki, które nie posiadają administracji ani prowadzącego meldunki, a Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie taki stan uznało za szkodliwy dla gospodarki narodowej.
W konsekwencji minister uznał, że wada orzeczenia z 1951 r. winna być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, bowiem w sposób oczywisty naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu a także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. RP Nr 36, poz. 341).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Kancelaria Sejmu.
Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z weryfikacją w trybie nadzwyczajnym orzeczenia dekretowego z 1951 r. W świetle orzecznictwa jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przytoczył szereg orzeczeń na poparcie tego poglądu i zweryfikował przeznaczenie nieruchomości w dacie orzekania z obowiązującym wówczas planem. Ocena dokonana przez organ w świetle przywołanych przepisów i orzecznictwa w ocenie sądu I instancji dokonana została poprawnie. Dla wyniku sprawy nie ma nadrzędnego znaczenia jakie uzasadnienie zawarto w ww. orzeczeniu z 1951 r. (choć oczywiste jest że nie dotyczyło ono przesłanek dekretowych). Istotne jest, czy rzeczywiście istniały podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej, a tych w skardze ani w toku postępowania w odniesieniu do art. 7 ust. 2 dekretu nie wyartykułowano.
Sąd zważył, że jedynym punktem odniesienia powinien być obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego a do tego minister odniósł się rzeczowo. W ocenie sądu I instancji, nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi wskazujące na to, że organ skupił się jedynie na treści uzasadnienia, skoro istotą sprawy w jej stanie faktycznym są przesłanki art. 7 ust. 2 dekretu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Kancelaria Sejmu, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzuciła mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek H.W. z dnia [...] stycznia 1948 r. o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy wskazywał, że korzystanie przez nią z gruntu dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, podczas gdy wniosku takiego nie można wysunąć z akt postępowania administracyjnego wobec ich niekompletności;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, która wobec podniesionych uchybień powinna zostać oddalona na podstawie tego przepisu oraz przez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji skutkującą tolerowaniem naruszenia przez oba organy przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która z uwagi na uchybienia proceduralne dokonane przez organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, nie powinna pozostać w obrocie prawnym, a w konsekwencji naruszenie również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy dekretowe rażąco naruszyły prawo;
- b) art. 7 i art. 77 K.p.a. przez powielenie błędów Ministra Infrastruktury i Rozwoju polegających na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie i w konsekwencji orzekanie w przedmiocie nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego w sytuacji, w której Minister Inwestycji i Rozwoju nie dysponował kompletnymi aktami postępowania dekretowego, a zatem nie mógł zbadać czy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego;
- c) art. 80 K.p.a. poprzez odstąpienie od przesłuchania pełnomocnika wnioskodawców J.Z. mimo, iż organ administracji w I instancji zamierzał dokonać tej czynności zgodnie z wezwaniem z dnia z dnia [...] lipca 2014 r.;
- d) art. 80 K.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnione okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego zgodnie z wnioskiem wnioskodawców.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W.1 i K.P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Kancelarii Sejmu RP na rzecz A.W.1 i K.P. zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. jako nieuzasadnione. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w niniejszej sprawie i w zakresie w jakim jest to możliwe po upływie ponad 67 lat od daty wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr PB/3228/51/M z dnia 30 czerwca 1951 r. dysponował aktami postępowania dekretowego. Co istotne nie naruszono też wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1361/12, a przede wszystkim uzupełniono materiał dowodowy o samo orzeczenie z 1951 r. z uzasadnieniem.
Wobec powyższego bezprzedmiotowe stało się przesłuchanie adw. J.Z. tj. ówczesnego pełnomocnika K.P. i A.W.1, na okoliczność treści uzasadnienia tego orzeczenia z 1951r. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skarżącej kasacyjnie, że bezzasadnie odstąpiono od przesłuchania pełnomocnika wnioskodawców J.Z., jak również, że przekroczono zasady swobodnej oceny dowodów i uznano za udowodnione okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego zgodnie z wnioskiem wnioskodawców. Podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, iż sprawie mamy do czynienia z weryfikacją w trybie nadzwyczajnym orzeczenia dekretowego z 1951r.
Zatem istotą postępowania było stwierdzenie zaistnienia przesłanki z 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle orzecznictwa, jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zasadnie stwierdziły organ i Sąd I instancji w uzasadnieniu weryfikowanego orzeczenia z 1951 r. zawarto motywy, które nie dotyczyły przesłanek dekretowych (twierdzono w nim, że odmowa następuje z uwagi na fakt, iż znajdujące się na działce budynki nie posiadają administracji ani prowadzącego meldunki, a Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie taki stan uznało za szkodliwy dla gospodarki narodowej).
Nadto jak wykazał organ w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dla tej nieruchomości obowiązywał "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr VIII reg [...] wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...] przewidywał on zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Powołując się na stan budynków po wojnie Minister uznał, że funkcja zapisana w powołanym planie zabudowy mogła być realizowana na tym gruncie przez dotychczasową właścicielkę (str.2 i 3 uzasadnienia decyzji odwoławczej).
Całkowicie nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu. Wprawdzie nie zostało to wyraźnie sformułowane w podstawie kasacyjnej, ale z treści zarzutu wynika, że chodzi o zarzut jego niewłaściwego zastosowania - wobec niekompletności akt postępowania administracyjnego. W tym kontekście podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że kontrolowana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.368.2016.JS została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, a jej podstawą materialną był wyłącznie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przywołany art. 7 ust. 2 dekretu stanowił jedynie odniesienie, swego rodzaju matrycę porównawczą, w celu ustalenia, czy w zestawieniu ze stanem faktycznym sprawy na moment wydania orzeczenia z 1951 r. można mówić o przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. czy zachodzi rażące naruszenie prawa. Jak wskazano porównanie to dało odpowiedź pozytywną.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.