Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2103/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w pkt.
- 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt.
- 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. P. w W., oznaczonej jako działki nr nr 38/1, 38/2, 38/3, 38/4, 38/5 i 38/6 z obrębu [...], na skutek jej podziału dokonanego na wniosek A. S. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Prawomocną decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził na wniosek A. S. podział stanowiącej jego własność działki nr 38 o pow. 7892 m2, w następstwie którego nieruchomość ta podzielona została na 6 odrębnych działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 38/1 do 38/6.
Zawiadomieniem z [...] września 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 i 2 uchwały nr XXII/745/2008 Rady m.st. Warszawy w sprawie określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 23, poz. 876), Prezydent. m.st. Warszawy orzekł o ustaleniu należnej od A. S. opłaty adiacenkiej w wysokości 31.580,00 złotych.
Doręczając powyższą decyzję stronie, organ dwukrotnie przesyłał ją na adres: ul. S. [...], K. Przesyłki te były każdorazowo, po dwukrotnej ich awizacji, zwracane przez operatora do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". W tym stanie rzeczy pismem z [...] lutego 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy K. o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania strony. W odpowiedzi na to wystąpienie organ prowadzący ewidencję zbiorów meldunkowych poinformował Prezydenta m.st. Warszawy, że A. S. zameldowany jest od 2008 r. na pobyt stały pod adresem K., ul. S. [...]. Po uzyskaniu powyższej informacji organ pierwszej instancji po raz kolejny przesłał A. S. przedmiotową decyzję, kierując ją tym razem na adres jego zameldowania, pod którym to adresem została ona przez stronę odebrana 7 marca 2012 r. W dniu 21 marca 2011 r. A. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie skuteczne doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło bowiem w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 29 grudnia 2011 r., a więc z upływem czternastodniowego terminu od pierwszej awizacji przesyłki zawierającej decyzję.
W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w następstwie uzyskanych od organu pierwszej instancji oraz Poczty Polskiej SA informacji ustalił, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 2010 r. była przy jej pierwszym przesłaniu stronie (przesyłka nr [...]) dwukrotnie awizowana w dniach 15 i 23 grudnia 2010 r. i powróciła do organu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". W piśmie Poczty Polskiej SA z [...] czerwca 2011 r. zawarta jest natomiast informacja, że w oparciu o dokumentacje i wyjaśnienia pracowników urzędu pocztowego K. ustalono, że zarówno pierwsze jak i drugie zawiadomienia dotyczące obydwu przesyłek poleconych zostały doręczone do skrzynki oddawczej adresata. Po próbie doręczenia przesyłki nr [...] w dniu 15 grudnia 2010 r. sporządzono i pozostawiono zawiadomienie o miejscu i terminie jej odbioru. Powtórne zawiadomienie dotyczące tej przesyłki pozostawione zostało zaś 23 grudnia 2010 r. Przy czym zgodnie z wyjaśnieniami Poczty Polskiej, sposób opracowania przesyłek w urzędzie oddawczym K. był zgodny z wytycznymi § 45 i 46 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych wprowadzonego Zarządzeniem Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej SA z 28 listopada 2007 r.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym niezawarcie przez doręczyciela ani na dokumencie "potwierdzenia odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję adnotacji, gdzie umieszczono zawiadomienie o przesyłce (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie), jest przeszkodą do uznania, że doręczenie zastępcze było skuteczne. Niemniej w warunkach rozpoznawanej sprawy poglądu tego nie można podzielić. Należy bowiem dostrzec, że warunkiem koniecznym zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. (poza brakiem możliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i 43k.p.a.) jest przechowywanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Omawiany przepis, zdaniem Kolegium, nie ustanawia obowiązku zawarcia na dokumencie potwierdzającym odbiór lub kopercie, adnotacji gdzie umieszczono zawiadomienie o przesyłce. Wystarczy aby okoliczność poinformowania adresata o miejscu pozostawienia przesyłki faktycznie miała miejsce. Natomiast może być ona udowodniona w dowolny sposób. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Fakt zaś poinformowania adresata o miejscu i terminie pozostawienia przesyłki został potwierdzony w ww. piśmie Poczty Polskiej.
Skoro zatem przesyłka zawierająca decyzję została doręczona (w trybie art. 44 k.p.a.) stronie 29 grudnia 2010 r., to tym samym termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął jej 12 stycznia 2011 r. Natomiast odwołanie A. S. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 21 marca 2011 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu.
W konkluzji postanowienia Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że późniejsze doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, której doręczona ona została zastępczo nie powoduje ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższe postanowienie A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - art. 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, skutkujące uznaniem, iż niemożliwe było doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.;
- - art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia pisma w trybie określonym tym przepisem;
- - art.8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że następcze doręczenie decyzji miało charakter "informacyjny" oraz poprzez odmienna ocenę tego samego stanu faktycznego przez dwa różne organy administracji.
Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżący podkreślił, że pierwsze dwie przesyłki zawierające decyzję Prezydenta m.st. Warszawy zaadresowane były na błędny adres: ul. S. [...], K., podczas gdy jego prawidłowy adres to ul. S. [...], K. Prawidłowo zaadresowana była dopiero trzecia przesyłka, która została przez niego odebrana. Ten stan rzeczy powoduje jego zdaniem, że domniemanie doręczenia z art. 44 k.p.a. w przypadku dwóch pierwszych przesyłek nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
W dalszej kolejności skarżący wskazywał na braki adnotacji listonosza na zwróconych organom przesyłkach o miejscu umieszczenia awiza oraz wskazywał, powołując się na orzecznictwo sądów, iż ten fakt również wyklucza możliwość uznania za prawidłowe doręczenia zastępczego. Wskazywał ponadto na małą wiarygodność, a tym samym wartość dowodową wyjaśnień Poczty Polskiej dotyczących miejsca informacji o przesyłce i terminie jej odbioru. Podnosił ponadto, iż organ pierwszej instancji, odmiennie od Kolegium, uznawał za skuteczne doręczenie decyzji w dniu 7 marca 2011 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podnosząc jednocześnie, że adres, na który kierowane były dwie pierwsze przesyłki był zgodny z adresem wskazywanym w nagłówku pisma skarżącego z 16 listopada 2010 r. oraz, że pod tym adresem skarżący odbierał pierwotnie kierowana do niego korespondencję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie data wniesienia odwołania od ww. decyzji (21 marca 2011 r.) nie jest sporna. Nie budzi ona również wątpliwości Sądu i potwierdzona jest stemplem placówki pocztowej umieszczonym na kopercie, w której odwołanie zostało nadane do organu.
Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu jest natomiast data skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu, od której rozpoczął bieg, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium termin ten rozpoczął swój bieg 29 grudnia 2010 r. – kiedy nastąpił skutek doręczenia zastępczego ww. decyzji w trybie, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Natomiast, zdaniem skarżącego, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło dopiero 7 marca 2011 r. – tj. z chwilą faktycznego odebrania przez niego przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, po jej przesłaniu przez organ pierwszej instancji po raz trzeci, co wyklucza możliwość wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 134 k.p.a.
Sąd I instancji zaznaczył, że w tym stanie rzeczy kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest skuteczność doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy nastąpiła przewidziana tym przepisem tzw. fikcja doręczenia. W myśl tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Sąd I instancji wskazał, że aby zatem można było mówić o doręczeniu zastępczym muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 44 k.p.a. Pierwszą z nich jest zaś niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma.
Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi.
Sąd I instancji wskazał, że warunkiem zatem zastosowania art. 44 k.p.a. do adresatów będących osobami fizycznymi jest to, by adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem. Tylko bowiem wówczas, jak trafnie wywiódł skarżący, można mówić o niemożności doręczenia przesyłki w sposób bezpośredni przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 4.04.2008 r. II GSK 481/07, Lex nr 506535).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, dwie pierwsze niepodjęte przez stronę przesyłki zawierające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały skierowane na adres niebędący miejscem zamieszkania strony (ul. S.). Na właściwy adres (ul. S.[...]) decyzja została przesłana dopiero 3 marca 2011 r., po otrzymaniu przez organ pierwszej instancji informacji o miejscu zameldowania skarżącego. Pod tym adresem też została ona odebrana przez skarżącego w dniu 7 marca 2011 r. Ten sam adres zamieszkania wskazany został w odwołaniu. Wprawdzie rację ma Kolegium, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że do błędnego zaadresowania pierwotnych przesyłek mógł przyczynić się sam skarżący, który w różnych pismach posługiwał się obydwoma adresami (vide: pisma strony z 16.11.2010 r., z 13.12.2010 r. oraz z 16.12.2010 r. – k.14, 20 i 21 akt administracyjnych). Niemniej w sytuacji, w której w żadnym z tych pism strona jednoznacznie nie zadeklarowała, który z podawanych przez nią adresów jest adresem korespondencyjnym, zaś samo postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej wszczęte było z urzędu, to w ocenie Sądu, wykluczona jest możliwość uznania, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji skierowanej na adres nieodpowiadający - zarówno w dacie wszczęcia postępowania jaki i w dacie wydawania decyzji - miejscu zamieszkania strony.
W konsekwencji powyższego za skuteczne należy uznać w niniejszej sprawie jedynie doręczenie bezpośrednie, a więc zrealizowane, stosownie do art. 42 k.p.a. w miejscu zamieszkania skarżącego, co miało miejsce w dniu 7 marca 2011 r. To oznacza zaś, że odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, nadane w urzędzie pocztowym 21 marca 2011 r., wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:
Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez przyjęcie, że postanowienie uchylone zaskarżonym wyrokiem zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa i 129 § 2 kpa w zw. z art. 44 kpa oraz 42 kpa i 43 kpa w sytuacji, gdy wbrew stanowisku Sądu- organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do uchybienia terminu na wniesienie odwołania, liczonego od dnia doręczenia zastępczego na wskazany przez stronę adres zamieszkania.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie organu termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 29 grudnia 2010 r. gdy nastąpił skutek doręczenia zastępczego decyzji w trybie art. 44 kpa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wadliwe jest stanowisko, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 7 marca 2011 r.- z chwilą faktycznego odebrania przez A. S. przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, po jej przesłaniu przez organ pierwszej instancji po raz trzeci. Organ wskazał, że kluczową w tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, jest kwestia skuteczności doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art. 44 kpa, a więc ustalenie czy nastąpiła przewidziana tym przepisem fikcja doręczenia. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, w sytuacji gdy wszczyna postępowanie z urzędu, jego obowiązkiem jest ustalenie prawidłowego adresu strony.
Organ ustalił ten adres jako ul. S. [...] w K. Na ten adres kierowane pisma, były w toku postępowania odbierane przez adresata, który także posługiwał się tym adresem. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż jeśli strona wskazuje adres dla doręczeń inny niż adres stałego zameldowania obowiązkiem organu jest kierowanie korespondencji na ten właśnie adres. Stąd błędnie zdaniem organu Sąd I instancji przyjął, że prawidłowym adresem do doręczeń dla strony był adres jej zameldowania. Zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i w dacie doręczenia decyzji podany przez stronę adres korespondencyjny, a zatem i adres jej zamieszkania nie był tożsamy z adresem zameldowania. Powołanie się przez stronę na inny adres zamieszkania niż ustalony przez organ pierwszej instancji, dokonane zostało dopiero w skardze.
W odpowiedzi na skargę A. S. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została dwukrotnie wadliwie zaadresowana, gdyż błędnie wskazano numer domu. Stąd, skarżący nie był uprawniony do przyjęcia, że zaistniała niemożność doręczenia przesyłki pod adresem zamieszkania uczestnika, skoro przesyłka ta na adres skarżącego nie została w ogóle doręczona. Tym samym brak było możliwości do stwierdzenia domniemania doręczenia w trybie art. 44 kpa. Wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ I instancji przed wszczęciem postępowania prawidłowo ustalił adres zamieszkania, tj. adres do doręczeń uczestnika jako ul. S. [...] w oparciu o informacje przedstawione przez sama stronę, podniesionej argumentacji przeczą bowiem kolejne podejmowane przez organ I instancji czynności, mające na celu prawidłowe doręczenie przesyłki uczestnikowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
W niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 i 129 § 2 w zw. z art. 44, art. 42 i 43 k.p.a., podczas gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia doręczenia zastępczego na wskazany przez stronę adres zamieszkania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić powyższego poglądu, gdyż jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 44 k.p.a. Taka konstatacja wyłącza możliwość uznania, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego.
Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazał, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte z urzędu, to obowiązkiem organu było między innymi ustalenie adresu zamieszkania strony. Jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, że w toku postępowania strona posługiwała się dwoma adresami – ul. S. [...] i ul. S. [...], K., pod którymi korespondencja kierowana do strony, była odbierana. Przesyłka zawierająca decyzję organu z dnia [...] grudnia 2010 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie skierowana do skarżącego na adres ul. S. [...] w dniu 10 grudnia 2010 r. nie została odebrana. Ponownie skierowana na ten sam adres decyzja również nie została odebrana. Po raz trzeci decyzja została skierowana na adres ul. S. [...], pod którym to adresem została przez skarżącego odebrana osobiście.
W myśl art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie w myśl art. 44 § 4 k.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Skuteczność powyższego sposobu doręczania pism uzależniona została zatem przez ustawodawcę od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w przepisie art. 44 k.p.a. Dlatego, też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Konieczne jest istnienie pewności co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata.
W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego przede wszystkim z tego powodu, że korespondencja została skierowana na nieprawidłowy adres. Zauważyć należy, że chociaż w toku postępowania, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż inny adres niż ul. S. [...] wskazano dopiero w skardze na przedmiotowe postanowienie, strona posługiwała się dwoma adresami, to jednak nie zadeklarowała który z adresów winien być adresem do korespondencji. Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie tej kwestii i wezwanie skarżącego do wskazania adresu, pod który należy kierować korespondencję, skoro zaistniała wątpliwość, który z adresów jest adresem do doręczeń. Organ nie wykonał takiej czynności, nie może więc twierdzić, że adres pod który nieskutecznie próbowano doręczyć decyzję, tj. ul. S. [...], był adresem prawidłowym. Wątpliwości co do właściwego adresu miał również organ pierwszej instancji, który zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Wydział Lokalowy, Ewidencji, Ludności i Działalności Gospodarczej o podanie aktualnego adresu zamieszkania skarżącego.
Z informacji zwrotnej wynikało, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: ul. S. [...] K. Także przesyłka skierowana na ten adres została przez skarżącego odebrana osobiście w dniu 7 marca 2011 r. Ten adres został także wskazany jako adres zamieszkania strony w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało zasadnie, że adres zameldowania nie przesądza o adresie zamieszkania. Jednak nie można wykluczyć, że w wielu przypadkach adresy te będą tożsame. W niniejszej sprawie, adres zameldowania i zamieszkania skarżącego jest ten sam (ul. S. [...]), jak wynika z akt sprawy.
Przy tak poczynionych ustaleniach, skuteczne okazało się wyłącznie doręczenie dokonane w dniu 7 marca 2011 r. W konsekwencji powyższego, to od dnia 7 marca 2011 r. należy liczyć termin do złożenia odwołania. A to oznacza, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w terminie. Wskazać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił kontrolowane postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).