Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, na podstawie art. 223 ust. 1, i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował M. K. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.
W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez M. K., Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określenia korpusu.
Organ stwierdził, iż w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, gdyż dotyczy funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej było mianowanie go na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
Organ zaznaczył jednocześnie, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy, co dosłownie wynika z jego brzmienia.
Na tę decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi głównie naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, jak również naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.
W ocenie skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie.
Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu wyznaczenie funkcjonariusza przez naczelnika urzędu na kierującego sekcją nie może być utożsamiane z objęciem przez niego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku, do czego wprost nawiązuje przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozszerzyć, poza osoby formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do ww. korpusu, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost. Wobec braku takowej regulacji nie ma – zdaniem organu – podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy.
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. zgodził się z organem, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Sąd wskazał, że ustawodawca w poprzednio obowiązującej ustawie z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników", przy czym katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, wymieniony w tym przepisie nie był katalogiem wyczerpującym, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". W ocenie Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że powoływanie na stanowiska kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., należało do właściwości dyrektora izby celnej.
Zdaniem Sądu fakt wyznaczenia skarżącego na kierującego Sekcją Przeznaczeń Celnych nie jest równoznaczny z objęciem stanowiska, które wiąże się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Na dzień 31 października 2009 r. skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego, co oznacza, że winien być traktowany jak pracownik merytoryczny.
Sąd uznał, że analiza treści przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca zrównał sytuację zajmowania stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, z pełnieniem obowiązków na takim stanowisku. Pełnienie zatem obowiązków na określonym w ustawie stanowisku, aby mogło być uznane za równoważne zajmowaniu stanowiska, musi być stałe, a nie tymczasowe, czy też wykonywane od czasu do czasu. Sąd zauważył przy tym, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r., jeżeli wymagają tego potrzeby Służby Celnej, funkcjonariuszowi celnemu można zlecić na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym wykonywanie innych obowiązków służbowych, zgodnie z jego kwalifikacjami. Stosownie do przepisu art. 81 tejże ustawy, zlecenie wykonywania innych obowiązków służbowych wymaga wydania decyzji.
Skarżącemu zostały powierzone obowiązki Kierownika Oddziału w Oddziale Celnym w Białej Podlaskiej, które winien wykonywać w czasie jego choroby, urlopu czy szkolenia kierownika Oddziału. Taka organizacja pracy w Oddziale Celnym w Białej Podlaskiej wynikała z faktu, iż przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidywały stanowiska Zastępcy Kierownika Oddziału. Oczywistym jest jednak, że w czasie nieobecności Kierownika placówka musi normalnie funkcjonować. Takie prawidłowe działanie zabezpieczać miał zatem funkcjonariusz, któremu powierzono doraźne zastępowanie nieobecnego Kierownika, którego nie można jednak utożsamiać z instytucją wykonywania obowiązków służbowych, o której mowa w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Sąd uznał, że gdyby skarżący miał stale zastępować Kierownika Oddziału, to wydanoby decyzję o powierzeniu pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej. W stosunku do skarżącego taka decyzja nie została wydana, a jedynie określono jego obowiązki i uprawnienia w karcie zakresu obowiązków i uprawnień, w której wyraźnie zaznaczono, że obowiązują one każdorazowo w okresie pełnienia obowiązków Kierownika Oddziału w Oddziale Celnym w Białej Podlaskiej.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej nie wzmiankuje się o osobach, które byłyby zastępcami osób tam wyliczonych, a więc nie ma mowy o zastępcy kierownika, czy zastępcy naczelnika. Chodzi więc w tym przypadku jedynie o osoby sprawujące bezpośrednie kierownictwo nad całą jednostką, z którym to kierownictwem wywiąże się podporządkowanie służbowe funkcjonariuszy celnych i pracowników.
Powyższe wskazuje w ocenie Sądu jednoznacznie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. skargę kasacyjną złożył M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjnym ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku".
Skarżący podniósł, że kierowanie sekcją wiązało się w całej rozciągłości z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Wynikało to nie tylko z tego, że skarżący faktycznie kierował zespołem funkcjonariuszy i pracowników, ale także znajdowało odzwierciedlenie w Regulaminie organizacyjnym jednostki Oddziału Celnego w Białej Podlaskiej oraz w treści karty zakresu obowiązków i uprawnień. Skarżący kasacyjnie uważa, że sformułowanie "stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako każde stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, zajmowanie stanowiska inspektora celnego, który kieruje sekcją jest tożsame ze stanowiskiem związanym z podporządkowaniem służbowym w rozumieniu art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności związanych z zastępowaniem przez niego Kierownika Oddziału Celnego w Białej Podlaskiej, które to okoliczności pozwoliłyby na stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie pełnił obowiązki Kierownika Oddziału pomimo, że nie została wydana stosowna decyzja, a tym samym zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, zadaniem dyrektora izby celnej przy ewentualnym zastosowaniu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej było sprawdzenie czy funkcjonariusz celny przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował w przeszłości stanowisko, które wiąże się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 17 ust.13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W związku z tym również w prezentowanym przez skarżącego stanowisku nie istnieje problem uznaniowości przy stosowaniu art. 223 ust.3 pkt 2 Ustawy o Służbie Celnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115).
W ustawie tej został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy).
Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania.
W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. Zauważyć należy, że w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu, przy czym określony stopień co do zasady pociąga za sobą przydział do danego korpusu, przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu.
Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Wobec tego ustalając treść stosunku służbowego w tej kwestii nie można uznać, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie przepisów od ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku.
Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiska:
- 1) Szefa Służby Celnej,
- 2) zastępcy Szefa Służby Celnej,
- 3) dyrektora izby celnej,
- 4) zastępców dyrektora izby celnej,
- 5) naczelnika urzędu celnego,
- 6) zastępców naczelnika urzędu celnego
- - są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego, co oznacza, że zajmowane przez niego stanowisko nie było stanowiskiem kierowniczym w myśl wskazanego wyżej przepisu, zatem art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania do sytuacji w jakiej był skarżący. Wobec tego, na podstawie art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.
Wyjaśnienia wymaga, jak należy rozumieć użyte art. 223 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania przepisów do sytuacji powstałych pod rządami dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563).
Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Oznacza to, że rolą przepisów, o których mowa jest uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, przy czym interpretacja przepisu zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej.
Z tego względu wskazać należy na przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który jest pierwszym z przepisów umieszczonych w rozdziale "Przepisy przejściowe". Przypisuje on funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" oznacza, że jeżeli stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej zakończyłby się w dniu 30 października 2009 r., to wtedy przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania.
Natomiast termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To z kolei oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który zajmował określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się co do nazewnictwa stopnia służbowego oraz zaliczenia do odpowiedniego korpusu.
Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może także stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdzie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
W związku z tym uznać należy, że intencją racjonalnego ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, który w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, zgodnie z art. 223 ust. 5 powołanej ustawy. Niesporna jest okoliczność, że skarżący zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże nie miało to miejsca w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogów określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.