Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2343/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 351/12 oddalił skargę T.L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zwolnił T.L. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z prowadzeniem przeciwko w/w funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 228 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 65 § 1 K.k., został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] na okres 3 miesięcy, który to okres zawieszenia został następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego.

Dwunastomiesięczny okres zawieszenia T.L. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal jest w toku (pismo Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2010 r. [...]), wobec czego zastosowanie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stało się zasadne. W ocenie organu długotrwałe zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wiąże się nie tylko z niemożnością pełnienia przez niego służby, ale powoduje również blokowanie etatu, niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania Urzędu Celnego. Sytuacja wynikająca z zawieszenia znaczącej w skali Urzędu Celnego w [...] liczby funkcjonariuszy celnych miała niekorzystny wpływ na pracę poszczególnych oddziałów celnych. Spowodowała skumulowanie wypracowanych nadgodzin i konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Ponadto wymusiła konieczność delegowania od połowy 2010 r. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...] – Oddział Celny [...] funkcjonariuszy z różnych komórek wewnętrznych Urzędu Celnego w [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji T.L. zarzucił naruszenie art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3, i art. 110 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie, umorzenie postępowania pierwszej instancji i przywrócenie do służby, a nadto wstrzymanie jej wykonania. W uzupełnieniu odwołania wniósł o przeprowadzenie weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem składanych przez niego wniosków dowodowych i odwołań oraz o rozważenie, czy w sytuacji braków kadrowych w Izbie Celnej w [...] nie byłoby zasadne przywrócenie go do służby, jak to organ uczynił w odniesieniu do innego funkcjonariusza celnego.

Szef Służby Celnej po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jest, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W przypadku T.L. wyżej wymieniony okres zawieszenia upłynął, a przyczyna zawieszenia nie ustąpiła, gdyż z pisma Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika, że postępowanie karne nie zostało zakończone.

Szef Służby Celnej stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej [...] wykazał, iż zastosowanie wobec odwołującego art. 105 pkt 10 powołanej ustawy było uzasadnione. Dyrektor Izby Celnej [...] stwierdził, że zawieszenie T.L. w obowiązkach służbowych powoduje negatywne skutki dla Służby Celnej, utrudnia organizację pracy Izby oraz podległych jej jednostek organizacyjnych, a istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych innych funkcjonariuszy. Sytuacja ta spowodowała niemożność obsadzenia poszczególnych stanowisk, co wiązało się z powstaniem kolejek, skargami podróżnych, kierowców i interwencjami innych służb. Wymusiła też konieczność zlecenia dodatkowych zadań innym funkcjonariuszom, co skutkowało dezorganizacją służby i niemożnością właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań.

Przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują bowiem możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza, który służby pełnić nie może. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, obliguje organ do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 K.p.a.). Podkreślił, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, przez wzgląd na trwający ponad 12 miesięcy okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych w zestawieniu z wykazanymi przez organ pierwszej instancji problemami kadrowo – organizacyjnymi.

Zdaniem Szefa Służby Celnej w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wystarczające postępowanie dowodowe i zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w interesie społecznym jest wykonywanie czynności celnych. Ponadto w interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby Celnej jest, aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą (łapownictwo), nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Natomiast z faktu, że cechą stosunku służbowego funkcjonariusza celnego jest wzmożona stabilność zatrudnienia, nie można wywodzić bezwzględnego charakteru tej ochrony.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzucił:

1. I. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez:
2. 1. błędne jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;
3. 2. wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ewentualnie;
4. 3. błędną wykładnię i uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. i Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1994 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,

1. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
2. 1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez:
3. a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie oraz dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;
4. b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;
5. c) brak udowodnienia, że wskazywany jako przyczyna zwolnienia fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a ponadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego;
6. 2. art.15 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na ograniczeniu rozpatrzenia odwołania do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
7. 3. art. 7 K.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności, bowiem organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy działając na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;
8. 4. art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia strony ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie organ, stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie realizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, tym samym nie realizował tego upoważnienia co do istoty. Instrumentalnie wybrał i zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowoli, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie normy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Wskazał również, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, która w sposób oczywisty jest sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne nie zostało bowiem zakończone, a w efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje – jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga o zwolnieniu ze służby.

Decyzja o przedłużeniu zawieszenia nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego) i nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym. W ocenie skarżącego, celem przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. Takie działanie organów narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak pozostawienia organowi w tym zakresie całkowitej i niekontrolowanej swobody. Granice uznania wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym przepisie art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiające reguły prowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego.

Organy Służby Celnej, podejmując decyzję administracyjną o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, są zobowiązane do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powinny też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Muszą wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie nie uchybiły wskazanym regulacjom. W sprawie jest niesporne, że Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] zawiesił T.L. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od [...] marca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] okres zawieszenia przedłużył do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Przeciwko skarżącemu został skierowany do Sądu Rejonowego [...] akt oskarżenia, a z pisma Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika, że postępowanie karne przed sądem nie zostało zakończone. Upłynął dwunastomiesięczny okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą tego zawieszenia. W sprawie zostały zatem spełnione określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący błędnego zastosowania powyższego przepisu, w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, wydanej na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Z treści przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wynika, że można zwolnić funkcjonariusza, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest racjonalnych podstaw do odmiennej wykładni powołanego przepisu, natomiast wykładnia zaproponowana przez pełnomocnika skarżącego spowodowałaby w istocie niemożność stosowania art. 105 pkt 10 tej ustawy.

Nie jest zatem trafna zawarta w skardze argumentacja wskazująca na istnienie w obrocie prawnym sprzecznych decyzji, jednej o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i drugiej o zwolnieniu ze służby w trakcie trwania zawieszenia. Oczywistym jest bowiem, że wydanie decyzji zwalniającej ze służby powoduje utratę bytu prawnego decyzji zawieszającej. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1757/06, w którym stwierdzono, że "Z istoty zawieszenia w czynnościach służbowych wynika, że instytucja ta jest powiązana z istniejącym stosunkiem służbowym. W momencie zwolnienia ze służby decyzja o zawieszeniu wygasa".

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są niezasadne. W interesie społecznym leży prawidłowe wykonywanie zadań nałożonych na Służbę Celną, określonych w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, polegających na zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zwrócić należy uwagę także na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej w kontekście zapewnienia realizacji zaplanowanych wpływów do budżetu państwa.

Sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne, itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne, a idea dobra wspólnego zakłada ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, OTKZV nr 9/17/2009, poz. 93). Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną.

Natomiast sytuacja, kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności dodatkowych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów celnych, popartą szczegółowymi analizami etatowymi. Wskazał przy tym na okoliczność, że w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, następuje swoista "blokada etatu", gdyż przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na miejsce funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych innej osoby. W niniejszej sprawie ważąc interes społeczny oraz słuszny interes skarżącego, należy mieć także na uwadze charakter przestępstwa, o które został on oskarżony, pozostającego w związku z pełnioną służbą, a polegającego na przyjmowaniu korzyści majątkowych.

Jest to przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i popełnione z winy umyślnej. W takim przypadku ustawodawca przewidział obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Intencją ustawodawcy było zatem odsunięcie funkcjonariusza celnego od wykonywania obowiązków służbowych w tym okresie. Możliwość taka istnieje również w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do czasu zakończenia postępowania karnego.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organy celne w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy, wskazując dokładnie, jak sytuacja zawieszenia skarżącego oraz innych funkcjonariuszy w obowiązkach służbowych dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej, w której pełnił on służbę. O wadliwości zaskarżonej decyzji nie przesądza także podnoszony przez skarżącego zarzut wykorzystania schematu uzasadnienia z innych, podobnych postępowań. Nie ma bowiem przeszkód, aby w uzasadnieniach decyzji w sprawach, w których stan faktyczny i prawny jest analogiczny, dotyczą one funkcjonariuszy pełniących służbę w tych samych lub równorzędnych jednostkach organizacyjnych oraz z tych samych przyczyn zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków, posłużyć się podobną argumentacją.

Wbrew zarzutom skargi obszerne uzasadnienia organów celnych obu instancji spełniają wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Wskazują fakty, które uznały za udowodnione,dowody na których się oparły oraz którym odmówiły mocy dowodowej. Dotyczy to w szczególności kwestii dotychczasowej nienagannej służby pełnionej przez skarżącego oraz pominięcia zasady domniemania niewinności. Okoliczność, że skarżący dotychczas pełnił służbę nienagannie, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż w żaden sposób nie może uzasadniać pozostawienia go w służbie, w przypadku ponad 12–miesięcznego okresu jego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, którego zakończenia nie sposób przewidzieć.

Natomiast w odniesieniu do kwestii pominięcia zasady domniemania niewinności stwierdził, że nie ma ona zastosowania w sprawie, gdyż zastosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, a nie od ustalenia winy lub jej braku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafny jest także zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy, aby nie powielać argumentacji organu pierwszej instancji, w całości ją podtrzymał i wyczerpująco odniósł się do zarzutów odwołania. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 108 § 1 K.p.a., albowiem w świetle art. 188 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i ust. 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Oznacza to, że decyzja w sprawie zwolnienia ze służby, wydana na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, jest natychmiast wykonalna, natomiast przepis art. 188 ust. 4 tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 130 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.L., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), poprzez błędną wykładnię t.j.:
3. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,
4. b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
5. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz.1071 ze zm. dalej w skrócie K.p.a.) poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
6. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1. art. 1 § i 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w tym:
8. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
9. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazując na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;
10. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.
11. 2. art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i rozstrzyganie w treści decyzji o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w niniejszej sprawie organy, stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia.

Dyrektor Izby Celnej w [...] w dniu [...] grudnia 2010 r., podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, wobec faktu, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nadal jest w toku i nie można przewidzieć jego ostatecznego zakończenia. Wskazuje to na rażąco błędną wykładnię wskazanego przepisu. Podstawą prawną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych był art. 23 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Jednakże, na mocy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej organ uznał sytuację skarżącego za wypadek szczególnie uzasadniony i przedłużył zawieszenie do czasu zakończenia postępowania karnego.

W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia skarżącego nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzja o zwolnieniu go ze służby jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy decyzję niezgodną z prawem. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje – jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga – o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego.

Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej celem art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Skarżący uzyskując decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę uposażenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia (gdy sprawa zakończy się dla niego korzystnie) może otrzymać wyrównanie. Oznacza to, że zwolnienie go ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie jego prawa podmiotowe.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Stwierdził również, iż należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych przez tak długi okres czasu. Pominął tym samym słuszny interes obywatela.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie również przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. W przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy K.p.a. (art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta nie została w inny sposób uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawiera w stosunku do art. 130 § 2 K.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 K.p.a.) uregulowanie szczegółowe, tj. art. 188 ust. 4.

Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji ustala w decyzji, której nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, narusza tym samym zasadę, iż decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu (zob. wyr. NSA z 17 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 111/85, ONSA1985, Nr 1, poz. 21).

Skarżący zarzucił także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż w tej sprawie wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego. W tym zakresie wskazał, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, że w drodze poszanowania dla zasady domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w służbie celnej. W tej sprawie organ kreował interes społeczny wskazując na kwestie finansowe i organizacyjne. Nie uwzględnił natomiast interesu skarżącego, który wynika z zasady domniemania niewinności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za nietrafny. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut, wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło jego uwadze, że w tej sprawie obowiązkiem organów celnych było jedynie ustalenie, czy przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione oraz wykazanie, z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącego przepisach i prawidłowo przyjął, że nie zostały one naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie przepisy te nie miały zastosowania. Przepis art. 130 § 1 K.p.a. zawiera zasadę, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wyjątki od tej zasady określa § 3 art. 130 K.p.a., który stanowi, że przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim wyjątkiem.

W świetle art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej złożenie wniosków o których mowa w ust. 1 i ust. 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z przepisu tego wynika, że samo złożenie środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 K.p.a. Oznacza to, że decyzje o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana regulacja materialnoprawna dotycząca ustania stosunku służbowego, funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. W związku z powyższym, w takim przypadku przepis art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, przez błędną wykładnię, wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącego podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. przedłużenie okresu zawieszenia.

W sprawie jest niesporne, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. okres ten przedłużył do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z powodu zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. Oznacza to, że fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie.

Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego. Wskazać należy, że postępowania przygotowawcze bądź karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takim przypadku organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 omawianej ustawy.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego była ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy celne wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby nie naruszyły zasady określonej w art. 7 K.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym.

Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż organy celne wykazały, dlaczego stwierdziły, że interes skarżącego nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w [...] w którym skarżący miał pełnić obowiązki służbowe. Dobro Służby Celnej i konieczność zapewnienia jej możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw (zwłaszcza takich, z jakimi mamy do czynienia w tej sprawie). Z tego względu interes skarżącego, przejawiający się w chęci pozostania w służbie, trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Służba Celna.

Przy wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje natomiast celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ogranicza się ona bowiem do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.