Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 994/16, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. O. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2. zasądził od organu na rzecz skarżących kwoty po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2015 r., którą stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rad Narodowej W. z [...] września 1967 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. T., ozn. Nr hip. [...].
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że w przedmiotowej decyzji z [...] września 1967 r. zapisano: "odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. T. następuje w związku z art. 7 ust. 5 powołanego dekretu". Z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., wynikał obowiązek organu rozpatrującego wniosek wnikliwego rozważenia czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowego właściciela funkcji określonej w planie zabudowania dla danej nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru, w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia na przedmiotowym terenie obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości przy ul. T. oznaczony był jako strefa IV i zawierał zapis: sposób zabudowy – zwarty, ilość kondygnacji – 4, powierzchnia zabudowy – 70%.
W ocenie Kolegium, organ dekretowy uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 7 ust. 2 dekretu. Z akt sprawy wynika, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczenia nie było przedmiotem badania i oceny wyrażonej w orzeczeniu organu dekretowego. Organ dekretowy nie podjął nawet próby ustalenia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjmując przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.
W świetle tych ustaleń organ nadzoru stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., co skutkuje, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzeniem jego nieważności.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły G. O. i M. P., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] września 1967 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., poprzez przyjęcie, że przeznaczenie gruntu według planu zabudowania da się pogodzić z jej korzystaniem przez dotychczasowego właściciela.
W odpowiedzi na skargi SKO w W. wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, to iż organ dekretowy nie zawarł w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia rozważań dotyczących obowiązującego wówczas planu zabudowy oraz nie przedstawił dlaczego uważa, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu oraz powołał art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi mankament tej decyzji jednakże nie pozwala na uznanie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, i że organ dekretowy takich rozważań nie prowadził, a w konsekwencji, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo materialne, które w tej sprawie sprowadza się do art. 7 ust. 2 dekretu. Z tego też powodu, Sąd I instancji uznał stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonej decyzji za co najmniej przedwczesne. Wskazał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie, tak jak w zaskarżonej decyzji.
Organ nadzoru powinien był bowiem rozważyć, czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji, tj. [...] września 1967 r. organ dekretowy był władny wydać decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, czy też wydając decyzję tej treści rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu. W tym celu organ nadzoru winien ustalić jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz rozważyć czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązujących wówczas planów zabudowy. Takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił a uznał, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadnia jej uchylenie. Zdaniem Sądu I instancji, dopiero wyjaśnienie sprawy w sposób wyżej wskazany pozwoli na właściwą ocenę kontrolowanej decyzji w kontekście przesłanek nieważności decyzji o jakich stanowi art. 156 § 1 K.p.a.
Z powyższych względów WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. D., J. P., H. K., S. K., H. P., L. P., K. P., W. P., A. P., R. P., T. P., A. P., M. P., D. P., H. P., E. P., J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej "dekret"), poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jako organu nadzorczego było dokonywanie niezbędnych ustaleń w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu, tj. ustalenie, jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania decyzji dekretowej oraz, czy korzystanie z objętego w/w decyzją gruntu przez następców prawnych byłych właścicieli dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, podczas gdy podstawą wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej, na podstawie 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu, nieważność decyzji z [...] września 1967 r. odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, był właśnie brak takich ustaleń i niewyjaśnienie związanych z tym kwestii przez organ dekretowy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i przerzucenie obowiązku merytorycznego rozpoznania przez procedujące w trybie nadzwyczajnym SKO w przypadku stwierdzenia przez ten organ rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu przez Prezydium Rady Narodowej W. wobec niepoczynienia ustaleń będących podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej, mimo że rozpoznanie istoty sprawy w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej winno nastąpić przed organem I instancji, tj. przed Prezydentem W., w zwykłym toku postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. niezbadanie faktycznej, jak i prawnej podstawy zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
- a) niezgodne z aktami sprawy przedstawienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do konieczności ustalenia przez SKO w W., jaki plan zabudowania obowiązywał w dacie wydania decyzji dekretowej, podczas gdy organ ten wskazał w uzasadnieniu decyzji, że takim planem był Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r.;
- b) nienależyte uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- c) wskazanie - wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania - błędnych wytycznych co do dalszego postępowania przez organ nadzorczy obligujących ten organ do dokonania powyższych ustaleń;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. art. 7 ust. 2 dekretu przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika dla organu nadzorczego obowiązek ustalania przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skoro organ dekretowy, tj. Prezydium Rady Narodowej W. orzekający o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej w tym zakresie rażąco naruszył treść tego przepisu poprzez brak badania i oceny powyższej przesłanki związanej z planem zabudowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. O., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Decyzja, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. W sprawie niniejszej Sąd I instancji trafnie uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie było przeprowadzone w sposób, który pozwalałby na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. T., ozn.
Nr hip. [...], została wydana z naruszeniem prawa, które ma charakter rażący – jak tego wymaga przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, iż w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu, jednym z warunków przyznania bądź nie – dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości [...] jest ustalenie czy korzystanie z niego da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy przesłanki rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu nie wyczerpuje okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1967 r. organ dekretowy nie rozważał przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, jak również przepisu tego nie powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Braki w powyższym zakresie słusznie zostały ocenione przez Sąd I instancji jako mankament tej decyzji, który jednak sam w sobie nie jest wystarczającą podstawą dla stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119). Skoro w postępowaniu nieważnościowym organ miał za zadanie ocenić, czy odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - a z materiałów dokumentacyjnych, pochodzących z postępowania zwykłego, jak również z uzasadnienia tej decyzji, istotne dla rozstrzygnięcia fakty nie wynikały, to organ nadzoru okoliczności te winien wyjaśnić w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym.
Choć - co do zasady - sytuacja taka nie powinna mieć miejsca, to jednak jeżeli w postępowaniu zwyczajnym nie zostały poczynione odpowiednie ustalenia dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, czasami konieczne będzie dokonanie ustaleń wykraczających poza te standardowe, czynione w postępowaniu nieważnościowym. Dotyczy to takich przypadków, gdy ustalenia te są niezbędne dla zweryfikowania konkluzji wynikających z decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W analizowanym przypadku dokonanie oceny legalności decyzji dekretowej wymagało więc nie tylko odniesienia się do treści tego rozstrzygnięcia, ale również zrekonstruowania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, gdyż tylko w ten sposób można było w pełni ocenić, czy skutki zaniechania ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu, rzeczywiście są nie do pogodzenia z zasadami praworządności i wymagają stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej.
Dokonując tej oceny organ nadzoru (wobec lakoniczności uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia) zobligowany był do dokonania ustaleń jaki plan zabudowy był planem obowiązującym dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie. Bez dokonania tej oceny nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w tym przypadku odmowa przyznania prawa własności czasowej w sposób kwalifikowany naruszała art. 7 ust. 2 dekretu. Dla uznania, iż w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające wykazanie braków uzasadnienia decyzji dekretowej, nawet jeżeli dotyczyły one procesu decyzyjnego. Wskazane wyżej okoliczności nie zostały wyjaśnione w postępowaniu nadzorczym dlatego też Sąd I instancji trafnie ocenił, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie.
Uchylenie zaskarżonej decyzji znajdowało więc oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania opisane w pkt I. ppkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, należało uznać za nieuzasadnione. Z przedstawionych wyżej względów zamierzonego skutku nie mógł również odnieść, opisany w pkt II, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. art. 7 ust. 2 dekretu.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i przerzucenie obowiązku merytorycznego rozpoznania przez procedujące w trybie nadzwyczajnym SKO, należy wskazać, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności muszą zostać ustalone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II-instancyjne mają charakter merytoryczny. Dlatego też organ II instancji jest uprawniony do konwalidowania braków postępowania wyjaśniającego czy też do usuwania innych uchybień procesowych, o ile czyni to w granicach wyznaczonych przepisami art. 136 i art. 138 w zw. z art. 15 K.p.a. W okolicznościach tej sprawy rozważenie przez organ odwoławczy czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji, tj. [...] września 1967 r. organ dekretowy był władny wydać decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] mieści się w kompetencjach organu odwoławczego i nie koliduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Tym bardziej, że jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał już jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania decyzji dekretowej, a więc w tym zakresie poczynił odpowiednie ustalenia. Wyjaśnienie przez SKO, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie oraz ocena wniosków płynących z tej analizy pod kątem rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, nie wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 K.p.a.).
Jednocześnie należy stwierdzić, że uchybienie Sądu I instancji, który nakazał SKO w W. ustalenie, jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania decyzji dekretowej, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż poza tym elementem stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki prawidłowo wykazał uchybienia procesowe w zakresie braku wystarczających ustaleń do weryfikacji treści decyzji dekretowej pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa, które to uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W konsekwencji powyższego zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty opisane w pkt I ppkt 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.