Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 247/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w K. D. Stowarzyszeniu Inicjatyw Społecznych w Gminie B.: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; II. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Rada Gminy w B. wyraziła zamiar przekazania z dniem 1 września 2013 r. prowadzenia publicznej Szkoły Podstawowej w K. D. Stowarzyszeniu Inicjatyw Społecznych w Gminie B. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B., zobowiązując go jednocześnie do powiadomienia pracowników szkoły oraz organizacji związkowej działającej w szkole o terminie i przyczynie przekazania szkoły, a także poinformowania ich o prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników oraz nowych warunkach pracy i płacy.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Lubelski, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwana dalej: "u.s.g.", nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy. Nie można zatem uznać, że powołany w zaskarżonej uchwale art. 5 ust. 5g i 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.s.o." w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g., przyznaje kompetencję radzie gminy do podjęcia uchwały intencyjnej, tj. uchwały w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły.
Wojewoda Lubelski wskazał, że Rada Gminy w B., podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła art. 5 ust. 5g u.s.o., ponieważ w trybie określonym w tym przepisie możliwe jest przekazanie jedynie szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów, podczas gdy w roku szkolnym 2012/2013 do Szkoły Podstawowej w K. uczęszczało 69 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 18 dzieci. Ponadto jest to uchwała intencyjna, niezawierająca konkretnych postanowień, zatem nie może inicjować procedury powiadamiania pracowników i związków zawodowych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniósł, iż podejmowanie uchwał intencyjnych jest powszechną praktyką w działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodną z wytycznymi Lubelskiego Kuratora Oświaty. Wójt Gminy B. podkreślił, że do właściwości rady gminy należą wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a przepisy art. 5 u.s.o. odnoszą się do gminy, jako organu prowadzącego szkołę. Ponadto Wojewoda nie powinien kwestionować zaskarżonej uchwały intencyjnej, a raczej uchwałę ostateczną, gdyż tylko taka uchwała rodzi skutki prawne i może naruszać przepisy prawa. Wójt Gminy B. podkreślił również, że dane przedstawione przez Wojewodę w kwestii struktury organizacyjnej i liczebności uczniów Szkoły Podstawowej w K. D. nie są wiarygodne z uwagi na brak wskazania źródła takich informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę, uznał, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie uchwałę intencyjną, której podstawy prawnej nie może stanowić przepis art. 5 ust. 5g u.s.o. W ocenie Sądu I instancji, z przepisów ustawy o systemie oświaty nie da się wywieść wniosku, że w procesie przekazywania szkoły rada gminy upoważniona jest do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej, wyrażającej wyłącznie zamiar przekazania szkoły i ostatecznej, zwanej też władczą. W procesie tym podejmowana jest tylko jedna uchwała, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g u.s.o., która daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły.
W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5l u.s.o., powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.
Jak uznał Sąd I instancji, uchwała intencyjna nie może stanowić podstawy zawiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5l u.s.o., albowiem uprawnienia pracowników i nauczycieli mogą być realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły, określającej termin przekazania, a nie na podstawie uchwały o zamiarze uruchomienia procedury określonej w art. 5 ust. 5g u.s.o., co wynika wprost z art. 5 ust. 5l tej ustawy. Podjęcie uchwały czysto intencyjnej bez określenia terminu przekazania szkoły byłoby możliwe, lecz akt taki nie byłby oparty o przepis art. 5 ust. 5 g u.s.o. i nie wywoływałby skutków prawnych.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała jest uchwałą wewnętrznie sprzeczną, skoro z jednej strony wyrażać ma jedynie zamiar przekazania prowadzenia szkoły, a z drugiej strony zawiera w § 1 i 2 postanowienia świadczące o zastosowaniu przez Radę Gminy w B. szczególnych przepisów proceduralnych ustawy o systemie oświaty, mających w rezultacie doprowadzić do przekazania prowadzenia szkoły na podstawie umowy, tym bardziej, że Rada Gminy w B.u uzasadniając swoje stanowisko podaje między innymi, że uchwała umożliwi podejmowanie przez organ wykonawczy wszelkich działań, zmierzających do przekazania szkoły wspomnianemu wyżej Stowarzyszeniu.
Sąd wskazał, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, utwierdzać mogłoby Radę Gminy w B. w przekonaniu, że jest ona upoważniona do podjęcia kolejnej "władczej" uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły. Tymczasem art. 5 ust. 5 l u.s.o., nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wcześniejszego powiadomienia - w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania - pracowników szkoły i zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania prowadzenia szkoły. W realiach rozpoznawanej sprawy, kiedy z dniem 1 września 2013 r. miałoby nastąpić przekazanie, rozstrzygająca to "władcza" uchwała Rady Gminy w B.u byłaby uchwałą podjętą zbyt późno, zważywszy też, że konieczna jest pozytywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie, wydana w trybie art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty.
Jak ponadto stwierdził Sąd I instancji, w świetle przepisów art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 845 z późn. zm.), organizacja związkowa, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, przy czym aktem prawnym w świetle uchwały składu 7 sędziów z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie sygn. I OPS 2/10 (opubl. w ONSAiWSA nr 1 z 2011 r. poz.2) jest każda uchwała organu samorządu terytorialnego, a skoro zaskarżona uchwała dotyka interesu nauczycieli, to wymaga opiniowania na podstawie art.19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.
Sąd I instancji podzielił również pogląd Wojewody Lubelskiego, iż dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej powinny być traktowane jak uczniowie i powinny być wliczane do "70 uczniów" w rozumieniu art. 5 ust. 5g u.s.o., co wynika z treści jej art. 3 pkt 1 i następnych przepisów oraz przepisów wykonawczych do ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola lub publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624; z późn. zm.). Przepis art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole.
Z kolei art. 14 ust. 1 ustawy przewiduje, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat i jest ono realizowane m.in. w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Jak następnie wskazał Sąd, w myśl § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola lub publicznych szkół podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział, a zgodnie z treścią § 5 ust. 6 wymienionego załącznika w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego.
Oddziały przedszkolne, jak zauważył Sąd I instancji, funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach co wskazuje, iż nie są one wyodrębnionymi samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Oddziały szkolne i oddziały przedszkolne realizują różne programy, z punktu widzenia struktury organizacyjnej szkoły nie ma jednak między nimi różnicy. Oba rodzaje oddziałów stanowią bowiem podstawową jednostkę organizacyjną szkoły, a działalnością szkoły, w której utworzono oddział przedszkolny kieruje jeden dyrektor.
Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie Szkoła Podstawowa w K. D., łącznie z dziećmi z oddziałów przedszkolnych, liczy ponad 70 uczniów. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała z dnia 28 listopada 2012 r. została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 5g u.s.o.
Biorąc pod uwagę, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w ocenie Sądu I instancji, zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi Wojewody na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Gmina B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) poprzez błędną wykładnię art.5 ust.5 lit. g, u.s.o. - polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i nietrafnym przyjęciu, iż uchwała w sprawie przekazania szkoły do dalszego prowadzenia osobie prawnej lub fizycznej powinna być podjęta na co najmniej 6 miesięcy przed przekazaniem szkoły,
- 2) poprzez błędną wykładnię art.5 ust.5 lit. l u.s.o., polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i nietrafnym przyjęciu, iż dokonanie zawiadomień, o których mowa w tym przepisie, jest możliwe tylko przez Wójta, na podstawie podjętej uchwały o przekazaniu szkoły, o której mowa w art.5 ust.5 g u.s.o.,
- 3) poprzez błędną wykładnię art.18 ust.1 u.s.g., w związku z art. 5 ust. 5 lit. g i ust. 5 lit. l u.s.o. z poprzez nietrafne przyjęcie, iż ww. przepisy wykluczają możliwość podjęcia uchwały tzw. intencyjnej w sprawie przekazania szkoły do dalszego prowadzenia osobie prawnej lub fizycznej, upoważniającej Wójta do dokonania zawiadomień pracowników szkoły i nauczycieli, o którym mowa w art.5 ust.5 lit. l u.s.o.,
- 4) poprzez błędną wykładnię art.5 ust.5 lit. m w związku z art. 5 ust.5 lit. l u.s.o., polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i nietrafnym przyjęciu, iż uprawnienia pracowników przewidziane w tym przepisie mogą być realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Gmina B. zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art.3 §1 i art.151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej Rady Gminy w B. - nie zastosował środka określonego w art.151 p.p.s.a., gdyż błędnie przyjął, iż uchwała nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w K. D. Stowarzyszeniu Inicjatyw Społecznych w Gminie B. narusza prawo, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że językowe brzmienie ww. przepisów art.5 ust.5g u.s.o. i art.5 ust.5 l tej ustawy, nie pozwala z jednej strony na przyjęcie, iż uchwała w sprawie przekazania szkoły powinna być podjęta w określonym terminie, jak uznał Sąd I instancji - w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły, z drugiej - iż tylko uchwała o przekazaniu szkoły stanowi podstawę do dokonania powiadomień, o których mowa w art.5 ust.5I u.s.o.
W ocenie kasatora, jest jednak oczywiste, że taka uchwała powinna być podjęta nie tylko przed dniem planowanego przekazania szkoły, ale i przed zawarciem umowy (i na tyle wcześnie by organizacyjnie mogło dojść do rozpoczęcia prowadzania szkoły przez stowarzyszenie np. ze względu na czas potrzebny do protokolarnego przekazania majątku szkoły), jak też może być podjęta już po uzyskaniu opinii kuratora oświaty i po powiadomieniu nauczycieli i pracowników szkoły, o którym mowa w art.5 ust. 5l u.s.o.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że językowe brzmienie przepisu art.5 ust.5 lit. l omawianej ustawy nie pozwala na przyjęcie, iż tylko uchwała o przekazaniu szkoły stanowi podstawę do dokonania powiadomień, o których mowa w przepisie art.5 ust.5 lit. l u.s.o., bowiem przepis nie odwołuje się w żaden sposób do takiej uchwały.
Kasator podniósł też, że skoro przepis art.5 ust.5 lit l u.s.o., nakłada obowiązek powiadomienia nauczycieli i pracowników szkoły na jednostkę samorządu terytorialnego, bez konkretnego wskazania, który z organów gminy ma ten obowiązek wykonać, to uprawnione jest przyjęcie, iż obowiązek ten może być wykonany zarówno przez organ wykonawczy z własnej inicjatywy jak również z upoważnienia organu uchwałodawczego na podstawie uchwały intencyjnej.
Jak wywodził przy tym kasator, wadliwy jest pogląd Sądu, że jest to możliwe tylko z inicjatywy rady gminy po podjęciu uchwały o przekazaniu szkoły.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zastosowanie przepisu art.5 ust.5g u.s.o. i art.5 ust.5 l u.s.o., nie wymaga użycia innej wykładni niż wykładnia językowa.
W ocenie kasatora, skoro art. 5 ust.5 lit. l u.s.o., kompetencję do dokonania zawiadomień przyznaje jednostce samorządu terytorialnego (gminie) bez wskazania organu, który ten obowiązek wykonuje, to z mocy art.18 ust.1 u.s.o., może tego dokonać rada gminy w drodze uchwały czysto intencyjnej.
Kasator zwrócił uwagę na okoliczność, że wprawdzie ani art. 5 ust. 5l, ani art. 5c pkt 1 u.s.o. nie wskazuje wyraźnie organu uprawnionego do wykonywania czynności związanych z przekazaniem szkoły, odmiennie niż w przypadku likwidacji, to jednak brak jest podstaw do wykluczenia, iż inicjatywa w tym względzie może należeć do rady gminy poprzez podjęcie uchwały intencyjnej podobnie jak to jest w przypadku likwidacji.
Kasator zakwestionował też stanowisko Sądu, w którym stwierdził on, że uprawnienia pracowników, określone w art.5 ust.5m u.s.o., mogą być realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły, określającej termin przekazania, a nie na podstawie uchwały o zamiarze uruchomienia procedury określonej w art.5 ust. 5g, co wynika z art.5 ust.5l ustawy.
Takie stanowisko w ocenie kasatora nie ma podstaw w przepisach u.s.o. Uprawnienia pracowników nie mogą być bowiem realizowane na podstawie żadnej uchwały (czy to intencyjnej czy ostatecznej). Uprawnienia te mogą być realizowane dopiero w chwilą dokonania powiadomienia, o którym mowa w art.5 ust.5l. u.s.o. i z dniem doręczenia powiadomienia rozpoczyna bieg 3-miesięczny termin do złożenia stosownego oświadczenia.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjęcie przez Sąd, iż zaskarżona uchwała narusza prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności, miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w wyniku takiej interpretacji Sąd nie zastosował środka przewidzianego w art.151 p.p.s.a., a więc nie oddalił skargi pomimo tego, że w ocenie gminy przedmiotowa uchwała nie naruszała art.5 ust.5g i ust.51 u.s.o. oraz art.18 ust 1 u.s.g. ze względów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art.3 § 1 i art.151 p.p.s.a. polegający na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej Rady Gminy w B. - nie zastosował środka określonego w art.151 p.p.s.a.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów. Dokonał on kontroli zaskarżonej uchwały, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, uznając, iż zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, orzekł zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a., co wykluczało rzecz jasna zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a., którego użycie jest konsekwencją braku potwierdzenia wadliwości kontrolowanego przez sąd aktu. Przyczyny natomiast, stwierdzenia przez Sąd wadliwości zaskarżonej uchwały mogą być kwestionowane w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zasadności tychże zarzutów, na wstępie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, jak i kasatora, zaskarżona uchwała spełnia wymogi art. 5 ust.5 g u.s.o. i stanowi uchwałę, wyrażającą wolę organu prowadzącego szkołę, przekazania, w drodze umowy, prowadzenia Szkoły Podstawowej w K. D., Stowarzyszeniu Inicjatyw Społecznych w Gminie B., co wywołuje określone skutki prawne, zgodne przepisami art. 5 ust 5 g-r u.s.o.
Sąd I instancji rozróżniając możliwość występowania dwóch rodzajów uchwał: - czysto intencyjnej, niewywołującej określonych skutków prawnych oraz - władczej, skutki te wywołującej, nie wskazał cech, którymi różnią się te dwie kategorie uchwał, poza jedną cechą, którą winna charakteryzować się uchwała władcza, tj. określającą termin dokonania przekazania prowadzenia szkoły. Pomimo faktu, że cechę tą posiadała zaskarżona uchwała, nietrafnie zaliczył ją do uchwały czysto intencyjnej.
Wadliwa interpretacja treści omawianej uchwały, spowodowana została niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, nie tylko faktu określenia w niej terminu przekazania szkoły, ale również nie wzięcia pod uwagę okoliczności, że uchwała ta zobowiązywała wójta do powiadamiania podmiotów, o którym mowa w art. 5 ust. 5 l u.s.o., o tym terminie (sentencja uchwały) oraz czynności zmierzających do przekazania szkoły (uzasadnienie uchwały).
Ustawodawca nie wskazał nazwy, którą winna przybrać uchwała, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 g, u.s.o. ani też nie określił treści, którą powinna zawierać. Dlatego też przy interpretacji zaskarżonej uchwały, okolicznością przesądzającą o jej charakterze nie może być jedynie wzgląd na użycie w niej przez uchwałodawcę określenia: "uchwała o zamiarze", lecz jej interpretacja powinna opierać się na merytorycznej analizie jej treści. Rzeczą oczywistą jest, że skoro przeniesienie prowadzenia szkoły, następuje zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5 g u.s.o., w drodze umowy, której stroną jest podmiot przejmujący prowadzenie szkoły, to uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie może decydować o dokonaniu tego przejęcia. Może jedynie być wyrazem woli uchwałodawcy w zakresie podjęcia decyzji o chęci, zamiarze, postanowieniu dokonania omawianego przejęcia. Użycie więc przez uchwałodawcę sformułowania o zamiarze dokonania przejęcia prowadzenia szkoły na podstawie ww. przepisu może oznaczać podjęcie uchwały, o której mowa w tym przepisie, pod warunkiem jednak, że uchwała ta zawiera określone, istotne elementy o tym świadczące.
Niewątpliwie elementami takimi są, jak to ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały, określenie terminu przejęcia prowadzenia szkoły, szczegółowe określenie podmiotu przejmującego, oraz nałożenie wskazanych wyżej obowiązków na wójta.
Rozpoznając poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że w żadnym z nich nie została zakwestionowana, przedstawiona wyżej wadliwa ocena Sądu I instancji, co do czysto intencyjnego charakteru omawianej uchwały, a zarzuty kasatora sprowadzały się do kwestionowania zajętego przez Sąd stanowiska co do cech prawnych uchwały podejmowanej na podstawie przepisu art.5 ust.5g u.s.o., które Sąd określił niewadliwie.
Odnosząc się więc do poszczególnych zarzutów naruszenia norm prawnomaterialnych należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 5 ust.5 lit. g, u.s.o. - polegającej na mylnym jego zrozumieniu, iż uchwała w sprawie przekazania szkoły do dalszego prowadzenia osobie prawnej lub fizycznej powinna być podjęta na co najmniej 6 miesięcy przed przekazaniem szkoły.
Powyższy zarzut opiera się na przyjęciu założenia, że podjęcie uchwały czysto intencyjnej, może stanowić podstawę do uruchomienia czynności zmierzających do przekazania prowadzenia szkoły, a samą uchwałę tzw. władczą, podjętą na podstawie art. 5 ust. 5 g, u.s.o., wyrażającą wolę organu prowadzącego szkołę, można podjąć w terminie krótszym niż 6 miesięcy przed przekazaniem prowadzenia szkoły, lecz nie później niż przed dokonaniem tego. Powyższy pogląd jest niezasadny.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że rada gminy ma prawo do podejmowania uchwał o charakterze nienormatywnym, niewładczym, a więc programowych, czy intencyjnych, na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., lub na podst. art. 18 ust. 2 tej ustawy, w zakresie kierunków działania wójta, które nie wiążą się z materią o charakterze normatywnym. W takich przypadkach wystarczającą i samodzielną podstawą uchwalania aktów będą wskazane wyżej przepisy bez powiązania z przepisami prawa materialnego, będącymi źródłem konkretnych uprawnień lub obowiązków. Z uwagi więc na nienormatywny charakter takich uchwał, nie mogą być one podstawą do podejmowania działań, które wywoływałyby określone skutki prawne. W sytuacji, więc podjęcia uchwały czysto intencyjnej o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły, a więc uchwały, która nie mogłaby przecież wyrażać podjętej już woli organu prowadzącego szkołę w zakresie przekazania jej prowadzenia określonemu podmiotowi, w określonym terminie (albowiem w przeciwnym wypadku, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, uchwała taka miałaby charakter normatywny, wywołujący określone skutki prawne), brak byłoby podstawy prawnej do dokonywania jakichkolwiek działań, które skierowane byłyby na realizację przekazania prowadzenia szkoły.
Słusznie więc Sąd I instancji wywodził, że tylko uchwała, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy, więc w oparciu o przepisy prawa materialnego, o charakterze normatywnym, daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły i musi być podjęta, co najmniej na 6 miesięcy przed ww. przekazaniem, co wiąże się z koniecznością zachowania terminu, określonego w art. 5 ust. 5 l u.s.o.
W kontekście powyższego, zarzut naruszenia przepisu art. art.5 ust.5 g u.s.o., łącznie z zarzutem naruszenia przepisu art. 5 ust. 5 l ww. ustawy, nie mógł zostać uznany za zasadny. Trzeba też dodać, że wbrew wytykowi zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie stanął na stanowisku, że dokonanie zawiadomień, o których mowa w tym przepisie, jest możliwe tylko przez wójta.
Z wyżej przytoczonych przyczyn nie może być również uznany za zasadny zarzut błędnej wykładni art.5 ust.5 lit. m, w związku z art. 5 ust.5 lit. l u.s.o., polegającej na mylnym jego zrozumieniu i nietrafnym przyjęciu, iż uprawnienia pracowników przewidziane w tym przepisie mogą być realizowane tylko na podstawie uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 g, o normatywnym charakterze, określającej termin przekazania, jak wyraził to słusznie Sąd I instancji.
Należy też stwierdzić, że podstawę do powiadomienia pracowników szkoły, o jakim mowa w art. 5 ust. 5 l u.s.o., może stanowić jedynie uchwała wyrażająca wolę uchwałodawcy co do przekazania prowadzenia szkoły, na tyle jednak skonkretyzowaną, by z uchwały tej wynikał termin tego przekazania, konkretnemu podmiotowi, spełniającemu kryteria określone w ww. przepisie. Uchwała, która nie zawierałaby przynajmniej tych danych, miałaby niewiążący charakter i stanowiłaby uchwałę czysto programową (intencyjną), która nie mogłaby wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych, a w tym, stanowić podstawy powiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5 l u.s.o., albowiem powiadomienie takie z oczywistych względów (brak oparcia o jakąkolwiek podstawę prawną) byłoby nieskuteczne. Pracownik musi mieć wiedzę co do podjętego zamiaru przez organ prowadzący szkołę jej przekazania w rozumieniu art. 5 ust. 5 g u.s.o., oraz znać planowany termin tego przekazania zawarty w uchwale, skoro ma podjąć decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 5 m u.s.o.
Uprawnienie pracowników wyrażone w tym przepisie muszą więc być realizowane na podstawie uchwały o normatywnym charakterze, podjętej w oparciu o przepisy prawa materialnego, która w sposób wystarczająco czytelny określa, że wolą (zamiarem) uchwałodawcy jest przekazanie prowadzenia określonej szkoły, w określonym terminie, określonemu podmiotowi. Kasator niezasadnie więc kwestionował słuszne stanowisko Sądu I instancji, co do uznania, że uchwała intencyjna, która nie określa terminu przekazania prowadzenia szkoły, nie może stanowić podstawy zawiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5l u.s.o.
Sąd I instancji słusznie przyjął również dopuszczalność podjęcia takiej właśnie uchwały, która jednak, jak trafnie zauważył, nie wywoływałaby żadnych skutków prawnych, skoro nie byłaby podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g u.s.o.
Z wszystkich powyższych względów, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły okazać się zasadne we wskazanym zakresie.
Zarzuty te nie obejmowały, jak już to omówiono wyżej, dokonanej przez Sąd błędnej oceny charakteru zaskarżonej uchwały, jak też nie obejmowały nietrafnego stanowiska Sądu, co do konieczności opiniowania zaskarżonej uchwały przez organizację związkową nauczycieli, na podstawie art.19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, oraz przyjęcia, że Szkoła Podstawowa w K. D., spełnia warunek szkoły, w której uczy się nie więcej niż 70 uczniów, określony w art. 5 ust. 5 g, u.s.o.
Należy stwierdzić, że przepis art. 5 ust. 5 l u.s.o., przewidujący obowiązek powiadomienia pracowników szkoły oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły, stanowi przepis szczególny w stosunku do powołanego przez Sąd I instancji przepisu art.19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, przez co wyłącza konieczność określonego w tym przepisie powiadomienia organizacji związkowej.
Co się natomiast tyczy, przyjęcia przez Sąd I instancji, że Szkoła Podstawowa w K. D., nie spełnia określonego w art. 5 ust. 5 g u.s.o. warunku, co do liczby uczniów, to należy zauważyć, że ustaleniu liczby uczęszczających do szkoły dzieci, nie towarzyszyło wskazanie źródła informacji o tym, ani też zebranie materiału dowodowego w tym zakresie. Wyrok nie poprzedziło zwrócenie się przez Sąd o stosowne informacje, w sytuacji, kiedy na akta administracyjne składa się jedynie odpis protokołu z posiedzenia Rady Gminy w B. w dniu [...] listopada 2012 r. oraz zaskarżona uchwała, w uzasadnieniu, której stwierdzono, że ww. szkoła liczy 69 uczniów.
Skoro jednak wskazane uchybienia Sądu I instancji nie stały się przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, brak było przesłanek do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.