Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1317/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Fundacji "O." z siedzibą w W. na regulamin Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wydany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego regulamin dotyczący obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej nie ma charakteru indywidualnego ponieważ nie jest skierowany do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz.
21) wskazano, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, których przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
W ocenie Sądu poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają zatem akty prawa wewnętrznego wydane w oparciu o regulację art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Konstytucja wprost upoważnia do wydania aktów prawa wewnętrznego m. in. ministrów. Pomimo tego, że w art. 93 ust. 1 Konstytucji wymienione zostały uchwały i zarządzenia jako akty prawa wewnętrznego przyjmuje się, że w odróżnieniu od źródeł prawa powszechnie obowiązującego Konstytucja nie zamknęła katalogu źródeł prawa wewnętrznego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 93 Konstytucji nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji z 1997 r. a więc, że co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego.
Uzupełnianie katalogu aktów wewnętrznych może następować zarówno z mocy wyraźnych postanowień konstytucyjnych, jak i z mocy postanowień ustawowych, które do wydawania takich aktów mogą upoważniać, gdy respektują one ogólną zasadę podległości organizacyjnej adresata aktu w systemie organów państwowych. Tylko taka wykładnia odpowiada istocie aktów prawa wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania aparatu państwowego. Z tego względu należy uznać, że system aktów prawa wewnętrznego ma – w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego – charakter systemu otwartego. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1 Konstytucji, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych (zarządzeń, regulaminów, statutów, okólników), ale też odpowiadających charakterystyce aktu o charakterze wewnętrznym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98, OTK 1998, Nr 7, poz. 116).
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, regulamin wydany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa w dniu 8 kwietnia 2017 r. jest aktem prawa wewnętrznego, a co za tym idzie krąg jego adresatów został ograniczony do jednostek "podległych organizacyjnie" ministrowi.
W tej sytuacji skarga na wydanie przez organ administracji publicznej aktu prawa wewnętrznego w postaci regulaminu jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Fundacja "O." z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- - art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez zamknięcie drogi sądowej wskutek odrzucenia skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził dogłębnego zbadania okoliczności m.in.:
- 1) jaka była podstawa prawna wydania ww. regulaminu przez organ, co było istotne z uwagi na przyjęcie, że ma ona charakter aktu prawa wewnętrznego;
- 2) czy regulamin dotyczył praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 3) czy regulamin stanowił władcze rozstrzygnięcie w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną;
- 4) jakim przepisom podlegała organizacja uroczystości "Obchody 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej" - w szczególności czy były to przepisy: Prawa o zgromadzeniach, Prawa o ruchu drogowym, ewentualnie czy w jakimś zakresie były to przepisy ustawy o stosunku Państwa Polskiego do kościoła katolickiego;
- 5) czy wśród kręgu adresatów regulaminu znajdowały się podmioty niebędące podległymi organizacyjnie wobec organu;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie w nim dlaczego przyjęto, że zaskarżony regulamin: 1) stanowił akt prawa wewnętrznego, o którym mowa w art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, 2) nie dotyczył praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, 3) stanowił władcze rozstrzygnięcie w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną;
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez:
- 1) przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w aktach sprawy brak jest takich dokumentów, jak decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2017 r., decyzja Prezydenta m.st. Warszawy [...] kwietnia 2017 r., a nawet zaskarżonego regulaminu, na które to dokumenty powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, a które to miały być podstawą zorganizowania strefy ograniczonego dostępu dla uczestników obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej;
- 2) zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów w postaci ww. dokumentów;
co doprowadziło do niezasadnego odrzucenia przez WSA w Warszawie skargi, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków w niej zgłoszonych;
- - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy nie została wypełniona przesłanka w tym przepisie wskazana.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o:
- 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
- 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej kasacyjnie Fundacji o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Za niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy oraz zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów w postaci dokumentów. Jak wynika z akt sprawy w dniu 24 maja 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akta administracyjne wraz z odpowiedzią na skargę. Sąd I instancji odrzucając skargę dysponował zatem pełnym materiałem dowodowym, w tym m.in. regulaminem obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej, wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykorzystanie drogi w sposób szczególny, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2017 r. oraz decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Brak zatem było podstaw do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Istotnie, ma rację skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżony regulamin jest aktem wewnętrznym, o którym mowa w art. 93 ust. 1 Konstytucji RP. Akt wewnętrzny to akt kształtujący strukturę organizacyjną jakiejś instytucji, sposób realizowania wyznaczonych jej zadań, a nawet jej zadania i obowiązki pod warunkiem, że są one wyznaczone jednostce organizacyjnej (a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi) podległej organowi wydającemu akt. Normy aktu wewnętrznego nie mogą więc być adresowane do jednostki, czy jej organizacji, ani nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt (...). Realizowanie normy wewnętrznej nie może mieć "refleksu" w stosunku do obywatela i jego organizacji, bo nie może upoważniać ani zobowiązywać jednostki podporządkowanej organowi wydającemu dany akt (jako adresata normy wewnętrznej) do bezpośredniego oddziaływania na zachowania obywateli" (S. Wronkowska. System źródeł prawa w nowej Konstytucji. Biuletyn RPO Materiały. Warszawa 2000, z. 38, s. 89 cytowana za: Skarb Państwa a działalność gospodarcza. A. Kidyba (red.). Lex/el.).
Wskazując na powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można przyjąć, że regulamin obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej jest aktem wewnętrznym, o którym mowa w art. 93 ust. 1 Konstytucji RP. Oprócz określenia praw i obowiązków organizatora skierowany jest on bowiem do podmiotów – uczestników obchodów niepodporządkowanych organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu ten akt.
Analizując argumentację złożonej w sprawie skargi kasacyjnej należy jednakże zwrócić uwagę, że regulamin obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Opracowanie regulaminu nastąpiło w związku z wystąpieniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na wykorzystanie drogi w sposób szczególny. Obowiązek ten wynikał z art. art. 65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zgodnie z którym zawody sportowe, rajdy, wyścigi, przewóz osób kolejką turystyczną i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie.
Ponadto z art. 65b ust. 1 powołanej ustawy wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 65, wydaje w drodze decyzji administracyjnej, na pisemny wniosek organizatora imprezy, złożony co najmniej na 30 dni przed planowym terminem jej rozpoczęcia, organ zarządzający ruchem na drodze, na której odbywa się impreza, z tym że jeżeli impreza odbywa się na drogach podległych kilku organom - organem właściwym jest: 1) w przypadku dróg różnych kategorii - organ zarządzający ruchem na drodze wyższej kategorii;
2) w przypadku dróg tej samej kategorii - organ właściwy ze względu na miejsce rozpoczęcia imprezy. Części składowe, które powinien zawierać wniosek wymienione są w art. 65b ust. 3 i 4 ustawy. Stosownie do art. 65b ust. 4 pkt 1 i 3 wniosek powinien zawierać m.in. szczegółowy regulamin imprezy, określający w szczególności zasady zachowania uczestników imprezy istotne dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także program imprezy ze szczegółowym opisem trasy i podaniem odległości między poszczególnymi jej odcinkami. Dopiero po spełnieniu warunków określonych w art. 65a ust. 2 i 3 ustawy (w tym opracowaniu regulaminu i programu imprezy) organ wydaje zezwolenie na wykorzystanie drogi w sposób szczególny, ewentualnie odmawia jego wydania pomimo spełnienia warunków określonych w art. 65a ust. 2 i 3 gdy istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia wielkiej wartości lub gdy impreza zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a nie ma możliwości zorganizowania objazdów niepowodujących istotnego zwiększenia kosztów ponoszonych przez uczestników ruchu drogowego (art. 65c ustawy).
Z powołanych przepisów wynika zatem, że uzyskiwanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy z wykorzystaniem drogi publicznej poprzedza określona w ustawie Prawo o ruchu drogowym procedura. Nie oznacza to jednak, że poszczególne jej etapy stanowią czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że akty lub czynności organu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegają kontroli sądu administracyjnego w oparciu o wskazaną podstawę prawną (pkt 4), o ile nie są decyzją administracyjną, postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę, co do istoty, a ponadto postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Konsekwencją takiego uregulowania zaskarżalności ww. innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej jest stwierdzenie, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu również te z nich, które wprawdzie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, prowadzą jednak do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Czynności lub akty tego rodzaju podlegają bowiem (pośredniej) kontroli sądowej w ramach badania zgodności z prawem decyzji (lub aktu) wydanej w postępowaniu, w ramach którego, te czynności (akty) podjęto.
Wobec tego należy przyjąć, że dana czynność czy akt organu, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy nie zostały podjęte w ramach postępowania zmierzającego do wydania jednego z aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Stanowisko takie znajduje oparcie w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (por. L. Żukowski, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, OSP 1999/2/25 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09 i z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1994/16; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie czynności proceduralne organizatora imprezy, do których należy m.in. obowiązkowe dołączenie szczegółowego regulaminu i programu imprezy mogłyby zatem podlegać ocenie w sytuacji skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2017 r. zezwalającej na wykorzystanie w sposób szczególny ulic, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Od tej decyzji przysługiwało bowiem stronie prawo do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Powyższe oznacza, że regulamin obchodów 7 rocznicy Katastrofy Smoleńskiej nie mógł być przedmiotem odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej.
Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Niezależnie od podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji skarga podlegała odrzuceniu, co też prawidłowo orzekł Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie mają wpływu na treść podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.