Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 128/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda D. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Powiatu W. w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w W., obręb N., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1491, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2+350 do km 8+250.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta W. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] maja 2014 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Miasta na prawach powiatu W. w wysokości [...] zł i zobowiązał do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), a także art. 134 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), i stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody D. w dniu [...] października 2012 r. Wartość nieruchomości została wyliczona na kwotę [...] zł. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz.U. z 2012 poz. 853), z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, natomiast powiat w. objął następujące gminy o statusie miasta: B., J. i S. oraz gminy: C., G., M., S.i W. Rozporządzenie weszło w życie w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].
Niewątpliwie obowiązek odszkodowawczy powstaje w momencie przejścia własności przejętej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, tj. w dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Organ wywodził, że w sprawie doszło do następstwa prawnego (sukcesji uniwersalnej), a więc przypadku, kiedy jeden byt prawny przestaje istnieć i w jego miejsce wchodzi kolejny. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku śmierci osoby fizycznej i związanego z nią spadkobrania. Jednakże sukcesja praw i obowiązków możliwa jest także wtedy, gdy w miejsce poprzednika prawnego pomimo, że nie traci bytu prawnego, na mocy przepisów materialnych, wchodzi następca prawny.
Z kolei "zamrożenie" stanu prawnego na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uniemożliwiłoby zarówno wstąpienie spadkobierców w miejsce zmarłego po dniu jej wydania właściciela nieruchomości, jak również zgodne z prawem wskazanie podmiotu zobowiązanego do otrzymania odszkodowania. Brak możliwości wstąpienia miasta na prawach powiatu w dotychczas istniejące stosunki prawne byłoby sprzeczne z zasadami, które obowiązywały przy tworzeniu miast na prawach powiatu, uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawie o samorządzie powiatu. W przepisach tych rozstrzygnięty bowiem został sposób funkcjonowania nowego modelu administracji publicznej, w którym przyjęto zasadę ciągłości. Oznaczało to, że nie zostaną zlikwidowane istniejące struktury, a nowe będą budowane od podstaw, ale jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej wykonujące władztwo administracyjne po dniu 1 stycznia 1999 r. przejmą od dotychczasowych struktur m.in. mienie, pracowników czy zorganizowany aparat pomocniczy.
Zasady te - zdaniem organu odwoławczego - w drodze analogii należy odnieść do niniejszego przypadku W. Z dniem 1 stycznia 2013 r. miasto W. zostało powiatem grodzkim i z mocy prawa przejęło mienie należące do Powiatu W. położone na obszarze miasta na prawach powiatu, natomiast obecnie istniejący Powiat W. przejął mienie należące do pozostałych gmin tworzących ten powiat.
Oddalając skargę Powiatu W. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że do daty uostatecznienia się decyzji Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], to jest do dnia [...] czerwca 2012 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w W., stanowiła własność Powiatu W. Z chwilą uostatecznienia się tej decyzji stała się ona własnością Skarbu Państwa. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu W., z dniem 1 stycznia 2013 r., przywrócono miastu W. status miasta na prawach powiatu. Działka nr [...] znajduje się w granicach administracyjnych miasta W. Powstał zatem problem, któremu podmiotowi, tj. czy Miastu W. na prawach powiatu, czy Powiatowi W., przysługuje odszkodowanie za nieruchomość nr [...], w oparciu o art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa przysługuje bowiem dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Literalna wykładnia powołanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że odszkodowanie należy w tym wypadku przyznać Powiatowi W. Nie można jednak dokonywać wykładni tego przepisu z pominięciem rozporządzania Rady Ministrów dotyczącym przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2013, poz. 595, ze zm.). W myśl art. 46 powołanej ustawy, mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Sposoby nabycia mienia przez powiat określa art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym. W punkcie 2 artykuł ten wymienia między innymi przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art.
3. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość nr [...], której dotyczy decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia leży na terenie Miasta W. Mienie, które stanowi własność powiatu, ma służyć realizacji zadań wymienionych w ustawie o samorządzie powiatowym. Przy czym, w myśl art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Mienie powiatu ma więc służyć także zaspokajaniu potrzeb mieszkańców powiatu w zakresie, o którym mowa w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Przywrócenie Miasta W. na prawach powiatu spowodowało powstanie nowego podmiotu praw i obowiązków, w tym również wobec mienia położonego na jego terenie, a także wobec praw i obowiązków z tym mieniem związanym. Powstanie tego nowego podmiotu – Miasta W. na prawach powiatu, skutkowało przejęciem wszystkich praw i obowiązków zakreślonych ustawowo w zakresie obszaru, na jakim powiat ten został przywrócony. Aczkolwiek ustawa nie reguluje tego wprost, ale w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia ze swoistym przekształceniem podmiotu i sukcesją generalną praw i obowiązków nowego podmiotu, w prawa i obowiązki podmiotu dotychczasowego. Rację ma skarżący, że w przypadku wcześniejszego wydania decyzji odszkodowawczej kwota z tytułu odszkodowania przypadłaby Powiatowi W. Należy mieć jednak na względzie, że Powiat ten do dnia 1 stycznia 2013 r. obejmował także obszar miasta W. i jego zadaniem było zaspakajanie także potrzeb mieszkańców tego miasta. Temu też mogłyby służyć pozyskane z tytułu odszkodowania fundusze. W sytuacji zaś kiedy decyzja dotycząca odszkodowania została wydana po dniu powstania Miasta W. na prawach powiatu, kwota odszkodowania przysługująca za przedmiotową nieruchomość należna jest przywróconemu powiatowi – Miastu W. Podmiot ten w oparciu o zasady sukcesji generalnej wstąpił w prawa i obowiązki dotychczasowego Powiatu W. Zasadnie więc organy przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 30 § 4 kpa, a stroną postępowania jest Miasto W. na prawach powiatu, któremu przyznano odszkodowanie.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r., Powiat W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 30 § 4 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nastąpiło wejście w prawa skarżącego Powiatu W. jego następcy prawnego, a decyzja zasadnie skierowana została do Miasta W. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nastąpiło nabycie mienia Powiatu W. przez Miasto W.,
- - art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowych stosunkach własnościowych nie można mówić o następstwie prawnym, ponieważ sytuacja zmiany właściciela nieruchomości była całkowicie zakończona jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. Sąd nie określił, powołując się na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, w jaki sposób doszłoby do nabycia nieruchomości przez Miasto W. Tymczasem według tego przepisu, przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Sąd niewłaściwie zastosował przepis wobec braku wymaganego przez pkt 2 porozumienia lub decyzji Prezesa Rady Ministrów. Ponadto, Sąd mylnie stwierdził, że wobec art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie może być zastosowana wykładnia literalna, nie powołał jednak żadnej innej odpowiedniej metody wykładni przytoczonej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie przytoczył wybrany fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 158/15, który rozpatrując skargę dotyczącą tożsamego stanu prawnego i faktycznego stwierdził, że w przypadku gdy doszło do zmiany granic terytorialnych powiatu dopiero zawarcie porozumienia co do przejścia poszczególnych składników majątkowych przez zainteresowane powiaty skutkuje zmianami w zakresie prawa własności i innych praw z tym mienieniem związanych.
Sąd w cytowanym wyroku stwierdził, że roszczenia odszkodowawcze związane są z przysługującym Powiatowi W. prawem własności wywłaszczonych nieruchomości zanim przeszły one na własność Skarbu Państwa. Nie zostało też wykazane w postępowaniu, aby doszło do zbycia w jakiejkolwiek formie roszczeń odszkodowawczych na rzecz Miasta W. Sąd w powołanym wyroku uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wadliwie zastosował art. 30 § 4 kpa, ponieważ nie zostało wykazane aby doszło w toku postępowania wywłaszczeniowego do zbycia nieruchomości ani prawa do odszkodowania w toku postępowania o jego wypłatę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto W. na prawach powiatu wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie podmiotu będącego beneficjentem odszkodowania należnego za nieruchomość przejętą od Powiatu W. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w wyniku wydania decyzji Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Prawo własności przedmiotowej nieruchomości, położonej na terenie Miasta W., utracił Powiat W. w 2012 r. z chwilą, gdy powołana wyżej decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna. Ustalenie odszkodowania nastąpiło jednak dopiero w 2014 r. Natomiast z dniem 1 stycznia 2013 r. z dotychczasowego Powiatu W. wyodrębniono nową jednostkę samorządu terytorialnego poprzez przywrócenie Miastu W. statusu miasta na prawach powiatu, co wynika z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. W § 2 powołanego rozporządzenia wskazano zaś, że z dniem 1 stycznia 2013 r. w województwie dolnośląskim ustala się granice powiatu w. z siedzibą władz w W., który obejmuje gminy o statusie miasta: B., J. i S. oraz gminy: C., G., M., S. i W. Omawiane rozporządzenie z dnia 10 lipca 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), który stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice.
Zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, przez dzielenie powiatów należy również rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu, które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście.
Miasto W. posiadało już w przeszłości status miasta na prawach powiatu, jednakże rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu W. z powiatem w. oraz ustalenia granic niektórych powiatów (Dz.U. Nr 93, poz. 821), z dniem 1 stycznia 2003 r. połączono w województwie dolnośląskim miasto na prawach powiatu W. z powiatem w. Połączenie to spełnia zatem warunki art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, do którego zawarto odesłanie w cytowanym wyżej art. 3 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy. Przepis art. 3 ust. 4 stanowi bowiem, że przez łączenie powiatów należy również rozumieć połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. Oznacza to, że powołanym wyżej kolejnym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło nie tylko do przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz do ustalenia granic powiatu w., ale nastąpił także podział dotychczasowego Powiatu W. w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Jeżeli bowiem dzielenie dotychczasowego powiatu następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów wydawanego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w okolicznościach faktycznych określonych w art. 3 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, to w wyniku tego dzielenia przestaje istnieć dotychczasowy powiat, a w jego miejsce powstają dwie nowe i odrębne jednostki samorządu terytorialnego – powiat i miasto na prawach powiatu.
Z chwilą więc podziału dotychczasowego powiatu w., tj. z dniem 1 stycznia 2013 r., nastąpiło wydzielenie części dotychczasowego terytorium tego powiatu, w granicach Miasta W. i przywrócenie temu miastu statusu miasta na prawach powiatu oraz wydzielenie pozostałego terytorium dotychczasowego powiatu w. i określenie granic nowego powiatu w. z siedzibą władz w W.. Terytorium stanowi bowiem normatywne kryterium różnicowania powiatów, jako jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli więc rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. doszło do podzielenia powiatu w., to wydzielenie dwóch odrębnych terytoriów i przywrócenie jednemu z nich statusu miasta na prawach powiatu oraz określenie granic drugiego z tych terytoriów, jako granic powiatu w., należy uznać za powstanie dwóch nowych i odrębnych jednostek samorządu terytorialnego – Miasta W. o statusie miasta na prawach powiatu oraz powiatu w. w nowych granicach terytorialnych, będącego nowym powiatem wobec dotychczasowego powiatu w., który obejmował m.in. terytorium Miasta W. Powstanie dwóch nowych jednostek samorządu terytorialnego w miejsce dotychczas istniejącego powiatu w. oznacza, że z dniem 1 stycznia 2013 r. przestał istnieć dotychczasowy powiat w. Beneficjentem odszkodowania należnego byłemu powiatowi w. za odjęcie prawa własności nieruchomości pod drogę publiczną ustalanego w związku z decyzją Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zatem Miasto W. na prawach powiatu, ponieważ przedmiotowa nieruchomość – stanowiąc obecnie własność Skarbu Państwa - znajduje się w granicach terytorium Miasta W. Terytorium stanowi zaś jedno z dwóch - obok mieszkańców powiatu tworzących z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową - ustawowo określonych kryteriów wyróżniających dany powiat spośród innych powiatów (art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał za dopuszczalne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 30 § 4 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jeżeli więc omawiane powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. spowodowało powstanie z dniem 1 stycznia 2013 r. – w miejsce dotychczasowego powiatu w. – nowego powiatu w. oraz Miasta W., jako miasta na prawach powiatu, to znaczy, że w postępowanie o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie wstąpił następca prawny byłego powiatu w.
Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ poza przytoczeniem jego treści, Sąd przyjął za podstawę swojego poglądu zaistnienie sukcesji generalnej praw i obowiązków nowoutworzonego Miasta na prawach powiatu W. wobec uprzedniego powiatu w. Z tego względu nie ma również znaczenia zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skoro prawidłowo Sąd uznał, że Miasto W. jest sukcesorem praw uprzedniego powiatu w.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.