Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 sygn. akt III SA/ Gd 342/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2010 nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. P. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą uchylenia na podstawie art. 155 kpa wydanego przez siebie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] marca 2005 r. kom. T. P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu [...] marca 2005 r. T. P. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w L. raport o zwolnienie go ze służby z dniem [...] marca 2005 r. Raport nie zawierał żadnego uzasadnienia. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Komendant Powiatowy na podstawie art. 41 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. nr 7 z 2002r. poz. 58 ze zm.) zwolnił T. P. ze służby, przychylając się w pełni do raportu zainteresowanego.
W chwili wystąpienia T. P. o zwolnienie ze służby toczyło się postępowanie karne przeciwko niemu. Nie istniał natomiast przepis art. 41 ust 2 pkt 9 ustawy o Policji stanowiący, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Policjant odchodził ze służby z funkcji Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w L. Pismem z dnia [...] marca 2010r. T. P. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w L. o uchylenie na podstawie art. 155 kpa rozkazu personalnego nr [...]. Powołał się na wyrok uniewinniający go od zarzutu popełnienia czynu z art. 228 §3 k.k. wydany przez Sąd Okręgowy w G. w dniu [...] lipca 2005r. pod sygn. akt [...]. Wskazał, że jego dobrowolne wystąpienie o zwolnienie ze służby podyktowane było zawieszeniem w czynnościach służbowych i obniżeniem uposażenia do 50% z uwagi na toczące się postępowanie karne oraz podyktowane było możliwością zwolnienia go z urzędu z uwagi na treść art. 41 ustawy o Policji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Komendant Powiatowy Policji w L. rozpoznał sprawę negatywnie i odmówił uchylenia rozkazu personalnego powołując się na brak przesłanek do zastosowania art. 155 kpa i pozostawanie w rozbieżności z interesem społecznym w przypadku gdyby pozytywnie rozstrzygnął sprawę.
Rozpoznając odwołanie T. P. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że wskazane przez odwołującego się okoliczności do zastosowania trybu nadzwyczajnego są niewystarczające do uchylenia rozkazu. Decyzja ma charakter uznaniowy. Ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu. W przedmiotowej sprawie interes społeczny jest interesem służbowym z uwagi na ustawowe zadania Policji. Wymieniony interes stoi na przeszkodzie pozytywnego rozstrzygnięcia. Brak jest wolnych stanowisk równorzędnych do zajmowanego przez policjanta w dniu zwolnienia. Ewentualne reaktywowane stosunku służbowego spowodowałoby dezorganizację w funkcjonowaniu danej jednostki Policji. Brak jest przesłanek do uznania interesu strony za słuszny. Długotrwałe pozostawanie poza służbą w Policji powoduje utratę wiedzy i umiejętności zawodowych.
W skardze do Wojewódzkie Sadu Administracyjnego w Gdańsku T. P. zarzucił naruszenie art. 155 kpa poprzez brak uwzględnienia okoliczności, iż jego wniosek o zwolnienie nie był wyrazem swobodnej woli tylko działaniem wymuszonym bezpodstawnym oskarżeniem, wymuszonym zawieszeniem w czynnościach służbowych i obniżeniem uposażenia do połowy. Podniósł, że organ nie uwzględnił potrzeby naprawienia krzywdy doznanej przez niego.
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010, sygn. akt III SA/ Gd 342/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając ją za niezasadną.
Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organu, wskazał, że trybie art. 155 kpa decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo może być za zgodą strony zmieniona jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub umorzeniu takiej decyzji. Daje to organowi możliwość zmiany decyzji ostatecznej, ale oznacza to, że organ takiej decyzji zmieniać lub uchylać nie musi. Organ w przypadku nieuwzględnienia wniosku powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenie, iż skarżący będąc podejrzanym o popełnienie przestępstwa na własną prośbę zwolnił się ze służby i pozostawał poza nią od [...] marca 2005 r. Z akt sprawy nie wynika aby odejście ze służby było wymuszone. Sam skarżący twierdził, że odszedł na własną prośbę z uwagi na otrzymywane 50% uposażenie bez możliwości zarobkowania. W czasie gdy odchodził nie mógł wiedzieć, że zmienią się przepisy prawa umożliwiające jego zwolnienie ze służby po okresie 12 miesięcy zawieszenia. Nawet jeśli o takich zmianach przepisów mówiono, to było to zdarzenie przyszłe i niepewne.
Sąd I instancji wskazał, że wyrok uniewinniający skarżącego zapadł [...] lipca 2009 r. a wniosek o uchylenie rozkazu został złożony dopiero [...] marca 2010 r., co stanowiło o gołosłowności twierdzeń T. P., iż zamierza on natychmiast wrócić do służby. Sąd podniósł, że skarżący korzystał w tym czasie z emerytury i pracował zarobkowo. Okres pozostawania poza służbą był 5letni. W tym czasie zaszły zmiany organizacyjne w jednostce o charakterze nieodwracalnym, a będący ich wynikiem stan etatowo – kadrowy w jednostce uniemożliwia zadośćuczynienie wnioskowi bez naruszenia interesu społecznego. W tej sytuacji oceniając interes strony organ nie mógł stracić z punktu widzenia interesu społecznego. Organy obu instancji uwzględniły interes społeczny i szczegółowo uzasadniły swoje stanowiska. Ich poglądom nie można było zarzucić dowolności w ocenie sądu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 155 kpa poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie w wyniku nienależytej oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem rozkazu personalnego, dotyczącego zwolnienia ze służby w policji w sytuacji, której przyczyną zwolnienia było wszczęcie postępowania karnego, zakończonego już po zwolnieniu ze służby prawomocnym wyrokiem uniewinniającym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawił stan sprawy oraz wskazał reguły stosowania przepisu art. 155 kpa. Stwierdził, że przepis ten wymaga od organu administracji publicznej pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii czy decyzja ostateczna tworzy prawo dla strony i uzasadnienia tego stanowiska. Wymaga również rozważenia kwestii czy w sprawie istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145§1 kpa) lub stwierdzenia nieważności (art. 156§1 kpa) albowiem wykluczenie tych podstaw daje dopiero możliwość zastosowania art. 155 kpa. Podniósł, że istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym czy istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.
To zmiana okoliczności faktycznych następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany lub uchylenia decyzji. Podniesionych wymogów nie spełniały, zdaniem skarżącego, decyzje organów administracyjnych.
Skarżący przywołał przesłanki art. 155 kpa wskazując, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji ostatecznej. Wskazał też, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego, zdaniem skarżącego, można przyjąć, że interesy te są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni nie można kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów, że nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to obowiązek organu wskazania o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnienia, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.
Przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym muszą podlegać wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Wymóg ten nie został spełniony w zaskarżonym wyroku. Ponadto skarżący powołując się na orzeczenie NSA z dnia 18 stycznia 1995r. sygn. SA/Wr 1386/94 POP 1996 nr 6 poz. 181 cytował je, iż w myśl artykułu 7 kpa treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Sprawa powinna być załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracyjnego, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, w razie wydania negatywnej dla strony decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym. Za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.
Przechodząc do sprawy własnej stwierdził, że występuje tu specyficzna sytuacja, gdyż jako funkcjonariusz policji stanął pod zarzutem karnym. Już tylko ten fakt zmusił go do złożenia wniosku o zwolnienie go ze służby. Oskarżenie było niezasadne. Uzyskał prawomocny wyrok uniewinniający. Zatem powstaje pytanie czy zarówno w interesie społecznym, jak i słusznym interesie strony leży pełna rehabilitacja jego osoby niesłusznie oskarżonej, nawet jeśli on sam przedwcześnie podjął decyzję o ograniczeniu swoich praw (wniosek o zwolnienie ze służby). Podkreślił związek przyczynowy między wszczętym postępowaniem karnym, a wnioskiem o zwolnienie ze służby w policji.
W podsumowaniu skargi zarzucił, że w dotychczasowym postępowaniu nie ustalono i nie uzasadniono następujących kwestii: czy przedmiotowa decyzja tworzy prawo dla strony; czy w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzje w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności; czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej; czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji; czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nadto orzekający sąd nienależycie rozważył zasadę swobodnego uznania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W spawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183§2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, "przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu I instancji narusza w określonym zakresie przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest więc przedstawienie przez skarżącego wykładni wskazanego przepisu jako wzorca oceny rozstrzygnięcia sądu I instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem tego wzorca przez sąd I instancji. W szczególności niewystarczające jest poprzestanie na kwestionowaniu wyroku sądu I instancji bez podjęcia merytorycznej polemiki z tezami sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom.
Skarżący w petitum skargi zarzucił naruszenie przepisu art. 155 kpa przez błędną wykładnie polegającą na zastosowanie tego przepisu w wyniku nienależytej oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji w sytuacji, w której przyczyną zwolnienia było wszczęcie postępowania karnego, zakończonego już po zwolnieniu ze służby prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Na tym stwierdzeniu poprzestał nie podając na czym polegał błąd sądu I instancji w wykładni przepisu oraz na czym polegał błąd sądu w ocenie obu wskazywanych interesów. Nie podjął żadnej merytorycznej polemiki z ustaleniami dokonanymi w sprawie i uznanymi przez sąd za prawidłowe w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji. Jedynym argumentem było subiektywne przekonanie strony wnoszącej skargę. Przekonanie, które w uzasadnieniu skargi przerodziło się w zarzut, iż wadliwie, niepełnie został ustalony stan sprawy, między innymi nie została ustalona i uzasadniona okoliczność czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Wymienione okoliczności stanowią jedną z przesłanek stosowania przepisu art. 155 kpa. Wymaganie interesu społecznego lub słusznego (kwalifikowanego) interesu strony musi być ustalone w sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść. Zarzut niepełnych ustaleń w sprawie nie znalazł w skardze żadnego uzasadnienia prawnego. Obligatoryjną częścią skargi kasacyjnej jest w pełni rozwinięte uzasadnienie prawne podniesionych zarzutów (art. 176 p.p.s.a.), zaś uwzględnienie przez Naczelny Sad Administracyjny skargi kasacyjnej może nastąpić po uznaniu trafności tego rodzaju argumentów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie poszukuje we własnym zakresie takich argumentów. Dlatego pozostawienie zarzutu, co do braku pełnych ustaleń w sprawie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego skutkuje nieuwzględnieniem zarzutu. Nie zostały postawione naruszenia przez sąd przepisów procesowych z ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z tymi przepisami.
Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7 kpa był jedynie wymieniony w ramach cytatu z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie został postawiony zarzut jego naruszenia zwłaszcza w powiązaniu z zaskarżonym orzeczeniem. Uzasadnianie zaś podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię, zarzutem niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez wskazania czego zabrakło do wypełnienia przesłanek przepisu materialnoprawnego, nie może być skuteczne. Wykładnia przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne determinują podstawę rozstrzygnięcia, czyli ocena zasadności zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jeżeli natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną uważa, że ustalenia w sprawie przyjęte w zaskarżonym wyroku były niepełne, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania zostały naruszone przez sąd w procesie kontroli legalności decyzji oraz bez wskazania jakich okoliczności zabrakło do uznania zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, a taki pogląd wynika właśnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Wobec braku prawnego zarzutu co do wadliwości ustaleń w sprawie, jako podstawy kasacyjnej, uznać należało, że zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia art. 155 kpa kasator przedstawił jako błędną wykładnię i zastosowanie w wyniku nienależytej oceny interesu społecznego i słusznego interesu przemawiającego za uchyleniem rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby w policji w sytuacji, w której przyczyną zwolnienia było wszczęcie postępowania karnego, zakończonego już po zwolnieniu ze służby prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Na tym poprzestał.
Zatem przyjąć należało, że ta wskazywana w końcówce zdania przyczyna zwolnienia skarżącego ze służby, jest tą okolicznością nienależycie ocenioną przez sąd sprawdzający zastosowanie art. 155 kpa w zaskarżonym orzeczeniu, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem przepisu. Zarzut ten jest nieuprawniony. Sąd I instancji weryfikując decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w sposób jasny i wyczerpujący wskazał i podzielił ustalenia organu na okoliczność, iż skarżący złożył samodzielny, dobrowolny wniosek o zwolnienie ze służby. Wskazał na ówczesny brak przepisu art. 41 ust 2 pkt 9 ustawy o Policji umożliwiający zwolnienie ze służby z urzędu po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach, jeżeli okoliczności zawieszenia nie ustały. Wskazał na różnice czasową między wydaniem wyroku uniewinniającego, a złożeniem wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, co świadczyło o gołosłowności twierdzeń skarżącego o gotowości i zamiarze natychmiastowego powrotu do służby w policji.
Uznał za prawidłowe ustalenia organu co do faktu czasookresu pozostawania skarżącego poza służbą i co do zmiany możliwości psychofizycznych skarżącego w tym czasie. Uznał za prawidłowe ustalenia faktów dotyczących zmian organizacyjnych w jednostce o charakterze nieodwracalnym, będących wynikiem stanu etatowo – kadrowego uniemożliwiającego zadośćuczynienie wnioskowi.
Działania sądu I instancyjnego przyznające słuszność ustaleniom organu są prawidłową oceną. Z sądowej oceny decyzji organu wynika, że zostały poczynione ustalenia indywidualizujące treść zarówno interesu społecznego – służbowego zgodnie z zadaniami policji oraz słusznego interesu skarżącego. Interesy te zostały należycie wyważone a sam przepis art. 155 prawidłowo zastosowany przy uznaniu, że zmianie ostatecznej decyzji sprzeciwia się przesłanka interesu społecznego. Sąd I instancji nie dopatrzył się też znamion dowolności decyzji oceniając element jej uznaniowości. Jest to ocena prawidłowa. Kasator nie wskazał na czym polegało nienależyte rozważenie przez sąd zasady swobodnego uznania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zatem nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej, co stanowi o jej oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.