Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2355/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1688/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G., B. G. i B. C.na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 1975 r. [,,,], Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu (za odszkodowaniem) m. in. nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 16/1 o powierzchni 1, 1022 ha, stanowiącej własność J. S. Pismem z dnia 23 lipca 2008 r., B. C. i A. G. – działając jako spadkobierczynie J.S.- wystąpiły o stwierdzenie nieważności w/w decyzji – w części dotyczącej wskazanej wyżej nieruchomości - zarzucając decyzji wywłaszczeniowej rażące naruszenie art. 3 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości(Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda L., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia a rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu stanowiska Minister wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa przy czym o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, organ podniósł, że celem wywłaszczenia, dokonanego kwestionowaną decyzją, była budowa Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej w L. Inwestycje dokonywane na edukację, zwłaszcza w tamtym okresie czasu, gdy istniało szkolnictwo tylko państwowe, miały zaś z pewnością charakter użyteczności publicznej, o której mowa w art. 3 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasadność przy tym usytuowania inwestycji na przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. – zatwierdzającą plan realizacji zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. W tych okolicznościach zdaniem organu, została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona w art. 3 w/w ustawy z 1958 r.

Ponadto Minister podkreślił, że wprawdzie z akt sprawy wynikało, iż Dyrekcja Inwestycji Miejskich w L., pismem z dnia 25 stycznia 1975 r., wystąpiła do J. S.z ofertą dobrowolnej sprzedaży opisanej na wstępie nieruchomości i w protokole z rokowań, pochodzącego z tej samej daty, odnotowano, że J. S. zgodził się na zawarcie umowy notarialnej za cenę wymienioną w ofercie, to jednak, wnioskiem z dnia 25 kwietnia 1975 r., Dyrekcja Inwestycji Miejskich w L. wystąpiła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do jego nieruchomości. We wniosku wskazano zaś, że w wyniku przeprowadzonych z właścicielem rokowań nie uzyskano jego zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną przez rzeczoznawcę.

Organ nadmienił też w tym miejscu, iż pomimo podejmowanych prób nie udało się znaleźć dodatkowej dokumentacji, dotyczącej przeprowadzonych rokowań, a która wskazywałaby na zmianę stanowiska byłego właściciela, tym niemniej, zdaniem organu, brak kompletnych akt archiwalnych nie powodował, iż nie można było przeprowadzić w tym przypadku oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Z treści zachowanych dokumentów – jak wywodził Minister - nie wynikał jednoznacznie powód, dla którego nie doszło do zawarcia z J. S. umowy sprzedaży nieruchomości. Należało więc domniemywać, że były jej właściciel, pomimo wcześniejszej zgody na dobrowolną sprzedaż, w późniejszym okresie czasu takiej zgody jednak nie wyraził, a to spowodowało konieczność złożenia wniosku o wywłaszczenie. Jednocześnie organ stwierdził, że brak było podstaw do uznania, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości nie zostały przeprowadzone - zgodnie z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Poza tym, odnosząc się do zarzutów dotyczących regulacji zawartej w art. 16 w/w ustawy, Minister wskazał, że choć w aktach sprawy nie zachował się kompletny protokół z rozprawy, przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 1975 r., niemniej z zachowanego jego fragmentu wynikało, że w rozprawie tej wziął udział J. S. Został on zapoznany z kwotą odszkodowania i nie kwestionował jej wysokości ani zasadności, konieczności i rozmiarów wywłaszczenia. Wprawdzie – jak nadmienił Minister – na zasadzie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - odszkodowanie winno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy a w sprawie, zakończonej kwestionowaną decyzją, opinia co do wartości nieruchomości została sporządzona przez biegłego działającego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia nie zaś powołanego przez organ wywłaszczeniowy, to jednak okoliczność ta nie stanowiła w tym przypadku rażącego naruszenia prawa, bo okoliczność ta nie wpływała na wartość określoną w operacie szacunkowym.

W dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego – jak argumentował organ - wyceny nieruchomości nie dokonywano bowiem na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na,, sztywnych stawkach’’. Skoro zatem odszkodowanie, ustalono przez biegłych na podstawie konkretnych stawek, to należało uznać, że zostało ono określone w sposób prawidłowy. Organ wywłaszczeniowy określił w tym przypadku odszkodowanie za wywłaszczony grunt - zgodnie z art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] w sprawie ustalania stawek odszkodowania za wywłaszczony grunt położony na terenie miasta L..

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. A. G. i B. C. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 3 ust.1 w związku z art. 21 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są poglądy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Prezentowane jest również stanowisko, w myśl którego dla oceny, czy dane naruszenie ma charakter rażący, niezbędne jest, aby skutki tego naruszenia były nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i dane rozstrzygnięcie winno być oceniane w okolicznościach danej sprawy.

Sąd, powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, uznał także, że w niniejszej sprawie niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. byłoby tylko proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu, gdyż o rażącym naruszeniu prawa winny decydować łącznie trzy przesłanki, to jest: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które decyzje wywołują.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd przytoczył treść art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż przepis ten został rażąco naruszony ponieważ nie zachodziła w tym przypadku przesłanka niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia a ponadto nie podzielił też poglądu, iż organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii.

Sąd stwierdził, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytoczonego w skardze wynika, iż o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia można mówić wtedy, gdy wywłaszczenie jest wnioskodawcy koniecznie potrzebne do realizacji celu dopuszczającego wywłaszczenie, a bez którego to przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. W związku z powyższym, Sąd nie zgodził się ze zdaniem skarżących, iż fakt, że wywłaszczona nieruchomość tylko w niewielkim stopniu została przeznaczona na cel wywłaszczenia (budowę Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej w L.) dowodził, iż faktycznie nie było niezbędnym wywłaszczanie w tym przypadku obszaru kilkakrotnie większego. Organ wywłaszczeniowy, jak podniósł Sąd, wydając decyzję o wywłaszczeniu, dysponował decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...], zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji a z którego to planu wynikało, iż oprócz budynku szkoły miały powstać także inne obiekty towarzyszące, tworzące całość przedsięwzięcia i do realizacji tej inwestycji niezbędny był obszar objęty wywłaszczeniem.

Przewidywanie zaś, w jakim stopniu faktycznie wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana na cel wywłaszczenia była więc – zdaniem Sądu – trudna do oceny przez organ wywłaszczeniowy w danym momencie. Z tej przyczyny postawienie w tym zakresie zarzutu rażącego naruszenia art. 3 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia, nie można było uznać za zasadne.

Sąd nadmienił też w tym miejscu, iż ustawodawca przewidywał i przewiduje sytuację, w której jeśli nieruchomość w całości lub w części nie zostanie wykorzystana na cel wywłaszczenia w określonym terminie to podlega zwrotowi. Obecnie stanowi o tym art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami(DZ.U z 2010 r. Nr 102, poz.621 ze zm..). i jak wynikało z akt sprawy, część nieruchomości o powierzchni 5 376 m² została następcom prawnym J. S. zwrócona (decyzja Prezydenta L. z dnia [...] września 2003 r.).

Fakt natomiast – jak wyjaśnił Sąd – że organ administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się głównie na ustaleniu, iż wywłaszczona nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny, nie mogło w sposób jednoznaczny przesądzać o tym, iż uchybienie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwalał na zajęcie stanowiska w powyższej kwestii.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji, Sąd przytoczył treść art. 6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i stwierdził, że nie można było się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, iż pominięcie ustaleń, dokonanych w trakcie rokowań, było równoznaczne w swoich konsekwencjach z ich pominięciem a zatem stanowiło rażące naruszenie prawa. Sąd odwołał się w tym zakresie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1837/96, LEX nr 45983), zgodnie, z którym (cyt.): " Do zawarcia umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości w toku postępowania administracyjnego mogło dojść wyłącznie w razie zgodnej woli byłych właścicieli nieruchomości oraz inwestora. Niezawarcie takiej umowy, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, dawało organowi administracji publicznej podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu.

Tylko cofnięcie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości lub też zawarcie umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości uzasadniałoby umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego’’. Skoro zaś, w związku z upływem lat – jak argumentował Sąd - nie zachowała się dokumentacja, która by w sposób jednoznaczny przesądzała, iż nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z uwagi na brak woli po stronie właściciela nieruchomości (zwłaszcza, że z wniosku o wywłaszczenie wynikało, iż trzy nieruchomości niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji zostały nabyte aktami notarialnymi a przyczyną wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego był brak akceptacji zaproponowanej ceny nabycia nieruchomości przez J. S.), to nie można było twierdzić, że organ wywłaszczeniowy pominął rokowania, czym rażąco naruszył art.6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Przechodząc do kwestii odszkodowawczych, Sąd zgodził się wprawdzie ze skarżącymi, że w toku postępowania wywłaszczeniowego istotnie nie doszło do powołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy, przez co został naruszony art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ale jednocześnie podkreślił, że organ, ustalając wysokość odszkodowania, oparł się na opinii, sporządzonej jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, przez biegłego J. F. – z listy biegłych Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 22 omawianej ustawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 159/09).

Sąd stwierdził przy tym, że podziela stanowisko zawarte w tym ostatnim wyroku, iż najistotniejszą dla ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem z góry przyjąć założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką pełni przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – w ocenie Sądu - nie można było też pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.

W niniejszej zaś sprawie - jak podkreślił Sąd - wyliczona przez biegłego J. F. wysokość odszkodowania była akceptowana przez właściciela nieruchomości i to zarówno w etapie negocjacji ugodowych, jak i w na rozprawie a ponadto – jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1274/11), (cyt.): "Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania pod rządami ustawy z 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach.

Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby ‘’.

W rezultacie zatem, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość niezabudowaną, którego wysokość była prawidłowo ustalona i nadto była w całej rozciągłości akceptowana przez byłego właściciela, ze wskazanymi wyżej naruszeniami przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie naruszyła prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno – gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania.

Co do zarzutów procesowych, podnoszonych w skardze, Sąd uznał, że w sprawie nie miały miejsca istotne uchybienia procesowe. W szczególności zaś nie można było zgodzić się z poglądem, iż rozpoznając ponownie sprawę (po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej decyzji Wojewody L.) organ I Instancji nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy. Sąd nadmienił przy tym, że organ ponownie rozpoznając sprawę, rozpoznaje ją na nowo, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności występujących w sprawie, w tym również te okoliczności, na które wskazywał organ odwoławczy, uchylając decyzję. O treści rozstrzygnięcia może jednak decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu okoliczności istotnych dla sprawy, a co w niniejszej sprawie miało miejsce.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G., B. G. i B. C. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż w odniesieniu do działki o nr [...] należącej do J. S. zaistniała przesłanka niezbędności na cel wywłaszczenia, gdyż nieruchomość ta miała być objęta decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...], zatwierdzającą plan zagospodarowania inwestycji, w sytuacji, w której z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby działka [...] objęta była zakresem przedmiotowym w/w decyzji, a do stwierdzenia tego faktu potrzebne są wiadomości specjalne, czyli sporządzenie opinii biegłego, a w sprawie opinii takiej nie sporządzono,
3. - art. 145 § 1 ust 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i jej nieuchylenie w sytuacji, w której Minister naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, z jakiego powodu - zdaniem organu II instancji - wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia, chociaż jak wynika z akt postępowania, na cel wywłaszczenia przeznaczono jedynie około 8% wywłaszczonej nieruchomości,
4. - art. 1 §1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 §2 pkt 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez wykroczenie poza ustawowe kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i faktyczne sporządzenie uzasadnienia do kontrolowanej decyzji, zamiast dokonania jej oceny;
5. - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. - poprzez nierozpoznanie zarzutu zawartego w pkt 4 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organ II instancji nieprawidłowo uznał, iż odszkodowanie ustalone na rzecz J. S. było w prawidłowej wysokości, chociaż w aktach postępowania brak jest treści zarządzenia nr [...] Prezydenta L. z dnia [...] stycznia 1974 r., będącego podstawą ustalenia ceny za wywłaszczane nieruchomości, a w konsekwencji błędne uznanie, przez Sąd, iż odszkodowanie zostało wyliczone prawidłowo,
6. - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania wyliczona przez J. F. była akceptowana przez J. S. zarówno na etapie negocjacji ugodowych, jak i na rozprawie w sytuacji, w której:
7. 1. J.S. akceptował cenę zawartą w ofercie kupna, a nie wysokość odszkodowania, które mogło być zawarte w decyzji wywłaszczeniowej;
8. 2. w aktach sprawy brak jest protokołu rozprawy,
9. 3. dokument, który znajduje się na k. 23 Tomu IV 1975, nie stanowi protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, wynika z niego jedynie, iż J. S. znana była cena 17 zł/m2, w żadnym wypadku nie stwierdził on zaś, że wyraża zgodę na taką kwotę odszkodowania oraz że miało to miejsce w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej.
10. - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż "w związku z upływem lat nie zachowała się dokumentacja, która by w sposób jednoznaczny przesądziła, iż nie doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości w formie aktu notarialnego z uwagi na brak woli po stronie właściciela nieruchomości w sytuacji, w której z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z protokołu negocjacji wynika jednoznacznie, iż właściciel zgodę taką wyraził, a informacja o braku zgody pochodzi jedynie z treści wniosku wywłaszczeniowego i nie ma oparcia w żadnych dokumentach;
11. II. prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż wystarczającym warunkiem do złożenia wniosku wywłaszczeniowego było prowadzenie negocjacji ugodowych z właścicielem nieruchomości, a niezawarcie dobrowolnej umowy (w sytuacji wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości), niezależnie od przyczyn, nie ma wpływu na prawidłowość postępowania wywłaszczeniowego, co prowadzi do wniosku, iż zgodnie z prawem złożenie oferty dobrowolnego nabycia nieruchomości mogłoby być jedynie czynnością pozorną, dokonywaną przez wnioskującego o wywłaszczenie w złej wierze, bez realnej woli zawarcia takiej umowy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz naruszeniu przepisów postępowania, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył: art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 133 § 1 w zw. z art.134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w przypadku, gdy uchybienie procesowe miało charakter istotny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie jest zaś przyjmowany pogląd, iż o tego rodzaju uchybieniu można mówić wtedy, gdy uchybienie przepisom proceduralnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja natomiast nie zachodziła w analizowanym przypadku.

Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie było postępowaniem nadzorczym, którego zadaniem była ocena, czy wydana w dniu [...] czerwca 1975 r. decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w L. przy ulicy [...], stanowiącą własność J. S. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organów i Sądu Wojewódzkiego, kontrolowana decyzja, nie była dotknięta w/w wadą, gdyż proste zestawienie jej treści z treścią przepisów, na podstawie których została wydana, nie pozwalało na uznanie, że w tym przypadku naruszenie przepisów prawa miało charakter oczywisty. Sąd nie stwierdził również, aby ze względu na gospodarcze i społeczne skutki uchybień, jakie zaistniały w postępowaniu wywłaszczeniowym, należało stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji.

Oceniając natomiast legalność decyzji obecnie zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego, to jest decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 19785 r. – w części objętej wnioskiem nadzorczym – Sąd Wojewódzki przyznał, że wprawdzie organ nadzoru przede wszystkim skupił się w swych rozważaniach na wyjaśnieniu celu wywłaszczenia, jakim była budowa Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej w L., jako celu publicznego, ale nie można było twierdzić, że organ nie wyjaśnił w ogóle kwestii, czy nieruchomość wywłaszczona była niezbędna na cel wywłaszczenia. Powyższe oznaczało zatem, że nie był zasadny pogląd, iż zaskarżona decyzja w istotny sposób naruszała przepisy postępowania.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż - wydając decyzję o wywłaszczeniu - organ wywłaszczeniowy dysponował decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] (data nieczytelna), zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji a z którego to planu wynikało, iż oprócz budynku szkoły miały powstać także inne obiekty towarzyszące, tworzące całość przedsięwzięcia i do realizacji tej inwestycji niezbędny był obszar objęty wywłaszczeniem.

W ocenie składu orzekającego, stanowisko to należy podzielić. Celem wywłaszczenia była wprawdzie w tym przypadku budowa specjalnej szkoły zawodowej, ale nie oznaczało to, że cała inwestycja miała ograniczać się jedynie do jednego obiektu. Dokładnie całość zamierzenia inwestycyjnego określała właśnie powyższa decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, ogólny zagospodarowania inwestycji, który był częścią składową projektu wstępnego budowy inwestycji (art. 29 i 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo Budowlane, Dz. U. Nr 7, poz. 46). Zgodzić się przy tym wprawdzie trzeba ze skarżącymi, iż z treści części opisowej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji nie wynika, że planowana inwestycja obejmowała działkę nr [...], stanowiącą dawniej własność J.S., ale – wbrew stanowisku skarżących - z części graficznej tej decyzji taki wniosek można już wyprowadzić. W górnym prawym rogu załącznika graficznego uwidoczniona jest bowiem lokalizacja obiektu, naniesiona na siatkę ulic.

W aktach sprawy znajduje się także załącznik do wniosku wywłaszczeniowego w postaci rejestru pomiarowego nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia. Przede wszystkim zaś o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy Mapa Nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę szkoły w L., będąca wtórnikiem mapy przechowywanej w Miejskim Biurze Geodezji i Kartografii PMRN w L., którego zgodność z oryginałem poświadczył w dniu 27 lipca 1974 r. Kierownik Miejskiego Biura Geodezji i Kartografii za numerem [...] (teczka akt oznaczona jako "1975 t.I").

Z tych też powodów zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż w odniesieniu do działki o nr [...], należącej do J. S. zaistniała przesłanka niezbędności na cel wywłaszczenia, nie był zasadny. W świetle powyższego zbędne też było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem dokonania zestawienia planu realizacyjnego inwestycji z planem obszaru, na którym miała być realizowana.

Skoro natomiast z materiałów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynikała niezbicie lokalizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, to brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowych wyjaśnień tej kwestii stanowił wprawdzie uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., ale uchybienie to nie miało istotnego znaczenia. Nie mogło bowiem wpłynąć na treść wydanej decyzji. Stąd zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. był nieusprawiedliwiony.

Z tych samych powodów niezasadnym był także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez wykroczenie poza ustawowe kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i faktyczne sporządzenie uzasadnienia do kontrolowanej decyzji, zamiast dokonania jej oceny.

Wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy bo zakreślają właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym, przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Wyjaśnienie bowiem przez Sąd Wojewódzki jednego z zarzutów podnoszonych w skardze poprzez bardziej dogłębną (niż dokonał tego organ) analizę materiału dowodowego, zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, nie może – jak twierdzą skarżący - dowodzić, że Sąd Wojewódzki wyszedł w tym przypadku poza granice swoich kompetencji.

Niezrozumiałe natomiast okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 i art. 141 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten zatem ma zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało oczywiście miejsca.

Natomiast po myśli art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2. Zatem, skoro niniejsza skarga nie dotyczyła przewlekłości postępowania przed sądem to nie bardzo wiadomym jest, czemu miało służyć oparcie zarzutu kasacyjnego na powyższym przepisie.

Wbrew stanowisku skarżących, skład orzekający podzielił także pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie można było wysnuć pogląd, że były właściciel nieruchomości wywłaszczanej generalnie akceptował kwotę stanowiącą wartość odszkodowania. Dowodzi tego zarówno fakt, iż w dniu 25 stycznia 1975 r. (podczas rokowań) J. S. oświadczył, że zgadza się na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości za wymienioną w ofercie cenę, jak i fakt, że ani podczas (jak należy domyślać się) rozprawy administracyjnej, wyznaczonej na dzień 16 czerwca 1975 r. na godz. 10 w lokalu Urzędu Miejskiego w L., [...] nr [...],ani w odwołaniu (które nie zostało w ogóle wniesione) wysokości tej nie kwestionował. Podkreślić w tym miejscu należy, że w realiach tej sprawy, z uwagi na fragmentaryczność zachowanych akt wywłaszczeniowych, pewne fakty, siłą rzeczy, muszą pozostać poza sferą możliwości ich weryfikacji.

Dotyczy to w szczególności przyczyn, dla których, choć w protokole z rokowań J. S. wyraził zgodę na zbycie nieruchomości w drodze umowy, to jednak wnioskodawca wywłaszczenia wnioskiem wywłaszczeniowych objął także jego nieruchomość, zaznaczając w powyższym wniosku, iż (cyt.): " w wyniku przeprowadzonych z właścicielem rokowań nie uzyskano zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za wskazaną cenę." Wyrażenie zatem przez Sąd Wojewódzki poglądu, że (cyt.): " w związku z upływem czasu nie zachowała się dokumentacja, która by w sposób jednoznaczny przesądziła, iż nie doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości (...) z uwagi na brak woli po stronie właściciela nieruchomości" winno być odczytywane jako najbardziej prawdopodobna sytuacja, jaka w tym stanie faktycznym – zdaniem Sądu I instancji - mogła zaistnieć. Wspomniana przy tym wyżej owa niekompletność akt wywłaszczeniowych nie mogła – sama z siebie - stanowić podstawy do formułowania zarzutów w stosunku do postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie nadzorcze zainicjowane zostało bowiem po upływie ponad trzydziestu lat licząc od daty wydania kwestionowanej decyzji a zatem po upływie obowiązku archiwizacji tego rodzaju akt.

Ponadto, należało w tym przypadku brać także pod uwagę okoliczność, że standardy postępowania administracyjnego, jakie były stosowane w latach 70 –tych XX wieku były całkowicie odmienne od obecnie stosowanych. W konsekwencji nie można było uznać, że Sąd Wojewódzki, wyrażając powyższy pogląd, wyszedł poza akta sprawy i poza jej granice (art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Niewątpliwie w analizowanym stanie faktycznym kluczowe znaczenie odgrywały kwestie materialnoprawne. Formułując zarzuty obrazy prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazał jednak tylko na naruszenie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez ich błędną wykładnię. Uszło zaś uwagi skarżących, że w przedmiotowej sprawie - jako, iż była ona prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności postępowania – powyższe przepisy nie były stosowane samodzielnie a tylko w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenia zaś tego ostatniego przepisu skarżący nie objęli zarzutem kasacyjnym. Skoro zatem w tym przypadku przepisy ustawy gruntowej z 1958 r. nie były stosowane (bo stosowano je wyłącznie w powiązaniu z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to tak sformułowany zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. Brak natomiast zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uniemożliwia Sądowi Kasacyjnemu odniesienie się do kwestii materialnoprawnych, które wystąpiły w rozpoznawanej sprawie.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.