Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 389/11 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił przyznania M. S. (dalej powoływany jako skarżący) pomocy w formie zasiłku celowego na zakup nowego okna do pokoju oraz zasiłku okresowego na zakup środków czystości i żywności z powodu braku współpracy z pracownikiem socjalnym.
Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że dochód wnioskodawcy uprawnia do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i nakazując wnikliwe sprawdzenie sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy celem ustalenia czy jest możliwe podjęcie przezeń zaproponowanych prac społecznie użytecznych bez uszczerbku dla jego stanu zdrowia. SKO wskazało, że dopiero w sytuacji gdy wnioskodawca będzie mógł świadczyć tą pracę, a mimo to bez podania uzasadnionej przyczyny nie będzie chciał jej podjąć, możliwe będzie zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej).
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta K. przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy za miesiące maj i czerwiec 2010 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie wskazując, że przyznano pomoc zgodnie z oczekiwaniami strony.
Rozpoznając odwołanie strony SKO decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta K. przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy za miesiące maj i czerwiec 2010 r., w kwocie po [...] zł miesięcznie wskazując, że wypłata świadczenia została już wykonana.
Rozpoznając odwołanie strony Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta K. przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy za miesiące maj i czerwiec 2010 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie wskazując, że wypłata świadczenia została już wykonana. Uzasadniając wskazał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i mieszka sam. Wyrokiem Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia [...] października 2010 r. (sygn. akt [...]) wnioskodawca został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Pomoc została przyznana z uwagi na bezrobocie wnioskodawcy oraz niepełnosprawność, niezależnie od ustalonego jej stopnia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzują ani nie uzależniają wielkości pomocy od stopnia niepełnosprawności. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby a dochodem tej osoby.
Kwota zasiłku nie może być niższa niż 50 % ustalonej kwoty. Dochód strony wyniósł w miesiącu kwietniu [...] zł z pracy dorywczej – sprzedaży złomu. Różnica stanowi kwotę [...] zł, a połowa tej kwoty to [...] zł. Przyznany zasiłek mieści się w prawnie określonych granicach. Wnioskodawca objęty jest pomocą w formie zasiłku okresowego w miesiącu kwietniu 2010 r., zatem pomoc przyznano od miesiąca maja 2010 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że w wyniku złożonego wniosku został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego wnioskodawca sprecyzował swoje potrzeby, a który wykazał, iż wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Z załączonego do akt sprawy wykazu świadczeń za rok 2010 wynika, że udzielono wnioskodawcy pomocy na łączna kwotę [...] zł, o charakterze głównie finansowym i rzeczowym. Próby aktywizacji zawodowej strony spotkały się z jego odmową. Kolegium podkreśliło, że ma świadomość zarówno tego, iż nie jest łatwo znaleźć zatrudnienie osobie mogącej pracować tylko na stanowisku przystosowanym, jak i tego, że wnioskodawca jest urodzony w 1965 r. i korzysta z opieki społecznej od 1993 r. W ocenie Kolegium przez tak długi czas powinien się usamodzielnić. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa i powinna mieć miejsce wtedy, gdy osoba lub rodzina nie jest w stanie własnymi siłami przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazła. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie, na koszt podatnika, osób czy rodzin które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej.
Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o zwolnienie od ponoszenia kosztów sądowych z uwagi na brak środków finansowych niezbędnych do utrzymania. Zarzucił decyzji lakoniczne rozstrzygnięcie argumentów zawartych w odwołaniu. Pomimo początkowego uchylania przez SKO decyzji organu I instancji, Prezydent Miasta nie zmienił stanowiska i powielał swoją decyzję, która następnie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego jest to krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 389/11 skargę oddalił.
Sąd wyjaśnił, że w myśl zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy, świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.
W przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący spełniał kryterium dochodowe oraz pozostałe przesłanki otrzymania zasiłku okresowego, co nie oznacza jednak, że organ miał automatycznie przyznać skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości przez niego wskazanej. Ustawodawca nie określił sztywno wysokości zasiłku okresowego, co oznacza, że organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, działa w granicach uznania administracyjnego. Jest przy tym powszechnie znanym faktem, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.
Sąd mając na względzie ramy nakreślone przez ustawodawcę w art. 38 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że na konkretną wysokość przyznanego świadczenia musi mieć wpływ rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ oraz liczba osób potrzebujących. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uzasadnienie decyzji organu powinno również wskazywać tak możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak i sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.
WSA w Poznaniu przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji wprawdzie nie zawiera szczegółowych danych liczbowych dotyczących środków budżetowych i liczby podopiecznych ale, w ocenie sądu, uchybienie to, chociaż będące faktem, nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Po pierwsze twierdzenia i dane opisowe zawarte w tej decyzji są wiarygodne i pozwalają na weryfikację prawidłowości działania organu. Po drugie, w uzasadnieniach wcześniejszych, uchylonych przez SKO decyzji znajdują się informacje dotyczące ilości podopiecznych, złożonych wniosków o pomoc, wypłaconych sum oraz istotna informacja, że na opisane cele w miesiącu kwietniu wydano całość środków finansowych.
Wedle przywołanych danych, sumy wypłacone skarżącemu do chwili przyznania zasiłku okresowego za miesiące maj i czerwiec 2010 r. oraz fakt, że w roku 2010 udzielono wnioskodawcy pomocy na łączna kwotę [...] zł sąd ocenił, jako wystarczająco uzasadnione przyznanie skarżącemu takiej, a nie innej kwoty zasiłku okresowego, tylko na 2 miesiące. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych "wykazu pomocy" dla skarżącego wynika też, że kwestia pomocy finansowej na zakup nowego okna do pokoju została rozstrzygnięta decyzją nr [...]. Nie sposób przy tym oprzeć się konkluzji, że skarżący regularnie otrzymuje od MOPS wsparcie finansowe w różnorakiej formie, jako osoba zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy ma regularnie odprowadzaną składkę zdrowotną i dostęp do publicznej opieki medycznej, o czym pisał w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Sąd podkreślił, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i nie jest zobowiązany do zaspokojenia zgłaszanych potrzeb w oczekiwanej wysokości. Organy pomocy społecznej mają obowiązek tak dysponować przyznaną kwotą aby pod koniec roku nie pozbawić pomocy państwa osób i rodzin najbardziej potrzebujących. W ocenie sądu obie wydane w sprawie decyzje są prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § pkt 1 lit. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: P.p.s.a.) poprzez:
- a) stwierdzenie, że kwestionowane decyzje nie naruszają prawa materialnego, w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy ani innych przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy administracji nie zbadały i nie ustosunkowały się w ogóle do argumentów wysuwanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego i ustaliły, iż rozmiar świadczenia tj. kwota [...] zł przyznany na okres [...] miesięcy jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, bez wskazania kryteriów takiej oceny czym został naruszony art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.)
- b) stwierdzenie, że decyzje wydane przez MOPS i SKO nie naruszają prawa materialnego, w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy i uznanie, że decyzje MOPS i SKO są słuszne mimo braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy wydając decyzje i ustalając wysokość zasiłku oraz okres za który ma być on wypłacany czym został naruszony art. 38 ustawy o pomocy społecznej i art. 11 K.p.a.
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego oraz pełnomocnika, niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w szczególności tego, że organy administracji nie zbadały sytuacji osobistej oraz zdrowotnej skarżącego i przy wydawaniu decyzji i ustalaniu wysokości zasiłku nie wzięły pod uwagę, iż skarżący jest niepełnosprawny i miał orzeczony zakaz pracy,
- - art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu takiej pomocy, która zapewniłaby mu godne warunki życia i która umożliwiłaby mu wyjście z trudnej sytuacji życiowej, w sytuacji gdy w okresie na który został przyznany zasiłek był on schorowanym człowiekiem oczekującym na operacje kolana, niezdolnym do podjęcia żadnej pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a wymagania co do konstrukcji skargi kasacyjnej zawiera art. 176 P.p.s.a. Z tych względów ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. Braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie w zasadniczy sposób utrudniają kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W szczególności dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z tym że przepisy te przytoczono bez jednoczesnego powiązania ich z innymi odpowiednimi normami prawnymi. Należy zwrócić uwagę, że wskazane przepisy proceduralne określają jedynie sposoby rozstrzygnięć, jakie może zastosować sąd administracyjny I instancji; same zaś treści normatywnej mogącej stanowić wzorzec dla kontroli prawidłowości podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, nie zawierają. Poprawnie skonstruowany zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania jednego ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowej, zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., winien – oprócz tych przepisów – wskazywać pozostające z nimi w związku odpowiednie normy materialne, bądź procesowe, którym sąd I instancji uchybił przyjmując taki, a nie inny sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Trzeba mieć na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać zamiarów autora skargi kasacyjnej co do zakresu zaskarżenia.
Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia, jako przepisów prawa procesowego, stwierdzić należy, że art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie są przepisami o charakterze procesowym, lecz przepisami prawa materialnego. Art. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi normę o charakterze generalnym wskazującą na treść i zakres pomocy społecznej (ust.
1) oraz ustanawiającą zasadę współdziałania pomiędzy instytucjami pomoc tę świadczącymi (ust. 2). Z art. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli nie tylko odpowiadają celom, ale i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, nie ma ona służyć pełnemu zaspokajaniu zgłaszanych przez obywateli potrzeb, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów jako przepisów prawa procesowego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, a więc zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn., akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku
Wyjaśnić należy, że w sentencji wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należną mu od Skarbu Państwa, gdyż z przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w tym przedmiocie następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie I instancji.