Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2358/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2361/15 oddalił skargi M. B., L. K., K. T., S. T., Z. T. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy wydany został w oparciu o następujący faktyczny i prawny sprawy:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r. nr [...]nodmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. z [...] grudnia 1972 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonych w G. przy ulicy [...] oznaczonych jako działki o numerach [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] m2 oraz numerach [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] m2, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] jako własność M.T. i F. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu [...] marca 2003 r. wystąpił T. S. spadkobierca dawnych właścicieli. Kolejno w pismach z [...] sierpnia 2007 r. i [...] kwietnia 2008 r. wniosek został ograniczony do części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Organ ustalił w toku postępowania administracyjnego, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Zgodnie z art. 21 tej ustawy w sprawie została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w dniu [...] grudnia 1972 r. w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., co potwierdza znajdujący się w aktach archiwalnych sprawy protokół. Z protokołu wynika, że w rozprawie nie uczestniczyli ani właściciele nieruchomości, ani biegli. Minister uznał, że nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego ze strony właściciela nieruchomości, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Organ zwrócił uwagę, że ustawa wywłaszczeniowa stanowiła o obowiązku wysłuchania opinii biegłych, a nie samych biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. W sprawie sporządzone zostały dwie zgodne opinie szacunkowe z [...] i [...] września 1972 r. przez biegłych powołanych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Opinie zostały sporządzone na etapie postępowania ugodowego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże stanowiły one wymaganą przepisami prawa opinię, bez względu na to na czyje zlecenie działał biegły.

Nie można uznać też, że biegli zostali powołani przez organ nieuprawniony, gdyż niezależnie od tego, czy biegli zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, czy przez ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązywały ich te same zasady wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Poza tym byli niezależni, gdyż powołano ich z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Cena sprzedaży nieruchomości była zatem określona na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z uwzględnieniem zasad szacunkowych, o których mowa w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej. Nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według ustawy wywłaszczeniowej, co oznacza, że organ był uprawniony do skorzystania przy określaniu odszkodowania z już istniejących opinii w przedmiotowej sprawie. Minister wskazał ponadto, że mimo tego, że biegli nie uczestniczyli, w samej rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, które stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania, na co wyraźnie wskazuje decyzja z [...] grudnia 1972 r. Organ wskazał, że biegli ustalili, że M. T. i F. S. posiadali na terenie miasta G. jeszcze inną nieruchomość, której powierzchnia była większa niż przewidziana ustawą wywłaszczeniową działka normatywna, przyjęta pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego, pięcioizbowego.

Wobec powyższego wskazali, że cena [...] m2 gruntu wynosiła [...] zł, a zatem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2 wyniosło [...] zł ([...]m2 x [...]zł/m2 = [...]zł).

Minister wyjaśnił, że wywłaszczeniu ulegał grunt niezabudowany i odszkodowanie zostało wyliczone wg sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, gdy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania. Oznacza to, w ocenie organu, że kwestionowana decyzja o odszkodowaniu nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a".

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do zmarłego F. S., a tym samym błędnego ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, Minister uznał, że akta archiwalne nie potwierdzają tego zarzutu. Wyjaśnił, że organ wywłaszczeniowy wiedział o śmierci F. S., a określenie użyte w decyzji, że "wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." ma charakter jedynie informacyjny, uwzględniający stan własności widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy nie skierował decyzji do F. S. Decyzja została doręczona M. T. L. K., M. B., K. T., S. T. i Z. T. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia. W skardze zarzucili naruszenie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie rozstrzyganej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa pomimo tego, że miały miejsce liczne naruszenia przepisów proceduralnych, a mianowicie biegli, którzy sporządzili opinię stanowiącą podstawę do wydania decyzji z [...] grudnia 1972 r. nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, a zostali wybrani z listy Urzędu Wojewódzkiego - co stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej; organ orzekający w sprawie nie wysłuchał biegłych na rozprawie w dniu [...] grudnia 1972 r. w sytuacji, kiedy zostali oni powołani w sposób sprzeczny z ustawą, co stanowi naruszenie art. 20 pkt 2 w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej; na rozprawie strony były nieobecne, a więc nie miały możliwości zakwestionowania faktu braku obecności biegłych na rozprawie i poddania pod wątpliwość prawidłowości opinii szacunkowej; organ orzekający w sprawie nie poinformował stron o skutkach prawnych ich niestawiennictwa na rozprawie w sposób adekwatny do szczególnych okoliczności, tj. nie uprzedził ich o tym, że w przypadku niezakwestionowania na rozprawie przez właścicieli nieruchomości opinii biegłych wydanych z naruszeniem przepisów proceduralnych, stracą oni możliwość powoływania się na przedmiotową wadliwość jako na rażące naruszenie prawa w ewentualnych przyszłych postępowaniach, co stanowi naruszenie art. 9 K.p.a.

Skargę wniósł również T. S. zarzucając zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 §1 oraz art.107 §3 K.p.a., tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu. W ocenie skarżącego dokładnego ustalenia wymagało przez organ nadzoru, kogo pozbawiono w wyniku wywłaszczenia prawa własności nieruchomości oraz komu przyznano za tę nieruchomość odszkodowanie. Sformułowanie zawarte w osnowie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, że dokonano "odjęcia prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." (pkt 1 decyzji), a także, iż "przyznano w/w odszkodowanie w kwocie 8 366 zł" (pkt 2 decyzji), w sposób jednoznaczny wskazuje, iż własność nieruchomości odjęto M. T. i F. S. (jako "w./w") i przyznano odszkodowanie za odjętą własność nieruchomość.

F. S. w dacie wydania decyzji nie żył, wskazanie go w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako podmiotu uprawnionego do odszkodowania, oznacza, iż osobę nieżyjącą uczyniono podmiotem prawa. Z tego już chociażby względu decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej obarczona jest cechą rażącego naruszenia prawa, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności w części dotyczącej odszkodowania. Podobnie przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 22 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej organ nadzoru pominął powinność objęcia tą oceną także wymogu określonego w pkt 4 tego przepisu, tj. iż orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać "wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania".

W ocenie skarżącego zapis zamieszczony w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie tylko nie wymienia z imienia i z nazwiska osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania (w niniejszej sprawie - także spadkobierców zmarłego F. S.), ale wskazuje jako osoby uprawnione żyjącą M. T. i zmarłego F. S. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Prezydent Miasta [...]wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej w piśmie procesowym z [...] lutego 2016 r. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku oddalił skargi. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że biegłych w sprawie nie powołał organ wywłaszczeniowy, co stanowi naruszenie prawa, jednak tego naruszenia nie można uznać za rażące. Sporządzone zostały dwie opinie szacunkowe z [...] września 1972 r. przez biegłego rzeczoznawcę T. M. oraz z [...] września 1972 r. przez biegłą inż. arch. H. K. Biegli powołani zostali z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Opinie szacunkowe sporządzali według tych samych zasad, jakie obowiązywałyby w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania. Obie opinie szacunkowe wskazywały wartość nieruchomości jako kwotę [...]zł, dodatkowo rzeczoznawcy zawarli w nich oświadczenia, że wykonali je zgodnie z obowiązującymi ustawami i cennikami dotyczącymi szacowania wartości gruntów, oświadczyli też, że nie są spokrewnieni ani skoligaceni ze stronami postępowania.

Obaj rzeczoznawcy spełniali wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen i w postępowaniu wywłaszczeniowym opinie te stanowiły dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ. W kontekście całokształtu sprawy Sąd uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na jej wynik.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego również brak udziału biegłego w rozprawie nie stanowił rażącego naruszenia prawa. M. T. i J. S. w pismach z [...] października 1972 r. zostały poinformowane, że parcele o numerach [...],[...],[...] i [...] będące przedmiotem nabycia na rzecz Skarbu Państwa zostały oszacowane przez dwóch biegłych rzeczoznawców wyznaczonych przez Prezydium WRN w G. na kwotę [...]zł. Pismo to zostało doręczone odpowiednio [...] i [...] października 1972 r. Wobec tego strony znały treść opinii biegłych i wysokość proponowanego odszkodowana. Z akt sprawy nie wynika, by strony kwestionowały ustaloną przez rzeczoznawców wartość nieruchomości.

Z kolei z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że "zawiadomienia o mającej się odbyć rozprawie zostały doręczone zgodnie z przepisami kpa". Akta sprawy wskazują także na to, że pismem z [...] listopada 1972 r. (również przez obwieszczenie) zawiadomiono strony o rozprawie wywłaszczeniowej. W zawiadomieniu/obwieszczeniu zawarto pouczenie, że strony mogą przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. Wobec tego Sąd uznał za niezasadny, podniesiony w skardze zarzut, dotyczący niepoinformowania stron o skutkach prawnych niestawiennictwa na rozprawie zwłaszcza, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, zawiadomienia te doręczono stronom.

Ponadto z przepisów nie wynikał wówczas obowiązek obligatoryjnego informowania stron o skutkach prawnych niestawiennictwa na rozprawie. Z art. 18 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wynikał jedynie obowiązek informowania o możliwości przeglądania w urzędzie powiatowym wniosku o wszczęciu postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków.

Sąd podzielił ustalenia organu co do nieobecności na rozprawie biegłych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd przyjął, że art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał "wysłuchania opinii biegłych", które były podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego. Wyjaśnił, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy wywłaszczeniowej, polegała na tym, że w tym czasie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach".

Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Dlatego brak udziału w rozprawie biegłego, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, choć stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie nieżyjącego F. S. za stronę postępowania Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że organy posiadały informację o jego śmierci i uwzględniały tę okoliczność przy korespondencji kierowanej do stron postępowania. Zauważył, że już pismo z [...] lipca 1972 r. zawierające propozycję dobrowolnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zostało skierowane do J. S. Jednocześnie wskazano w nim, że "należy przedłożyć prawomocne postanowienie sądowe stwierdzające prawa do spadku po zmarłym F. S., które jest niezbędne przy zawieraniu umowy i wypłacie odszkodowania".

Wskazał ponadto, że organy wówczas prowadzące postępowanie oprócz imiennego zawiadomienia J. S. o czynnościach podejmowanych w sprawie ogłosiły m.in. o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz o decyzji z [...] grudnia 1972 r. o wywłaszczeniu również w formie obwieszczenia. Pozwalało to zapewnić możliwość wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym także innym osobom, które mogły mieć interes prawny w toczącym się postępowaniu (w tym pełnoletnim synom J. S.). Ponadto z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] listopada 1982 r. wynika, że J. S. była jedynym spadkobiercą po zmarłym F. S. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1042/11 Sąd wskazał, że osobami, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej (w wersji wcześniej obowiązującej) byli przede wszystkim właściciele wywłaszczanej nieruchomości.

W sytuacji zaś, gdy byli nimi ustaleni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela, to wówczas stanowili prawnie wykazanych właścicieli nieruchomości. Tylko zatem w sytuacji, gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby. W niniejszej sprawie decyzję wywłaszczeniową skierowano do M. T., zaś odszkodowanie przyznano M. T. i "wpisanemu w księdze wieczystej F. S.". W ocenie Sądu I instancji zapis dotyczący F. S. naruszał co prawda art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie było to naruszenie rażące.

Sąd powołał art. 20 ustawy wywłaszczeniowej wskazując, że ówczesny ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia się do postępowania osób niewskazanych w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika natomiast, że mimo ogłaszania w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo–odszkodowawczej do postępowania nie przystąpiły żadne inne osoby, które tytułowałyby się spadkobiercami F. S. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w świetle przedstawionych okoliczności nie można czynić zarzutu uczynienia podmiotem decyzji wywłaszczeniowej F.S., zwłaszcza, że określenie w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] grudnia 1972 r. że "wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." ma charakter jedynie informacyjny, uwzględniający stan własności widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy nie skierował zatem decyzji do F. S. L. K., M. B., S. T., Z. T., K. T., reprezentowani przez adwokata A. C., wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. - art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji tego przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa pomimo tego, że miały miejsce liczne naruszenia przepisów prawa o charakterze proceduralnym, których wystąpienie ze względu na ich mnogość pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, a mianowicie:
2. a) biegli, którzy wydali opinię stanowiącą podstawę decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. z [...] grudnia 1975 r. w zaskarżonej części zostali ustanowieni przez organ do tego nieuprawniony, tj. nie powołał ich organ wywłaszczeniowy, a zostali wybrani z listy Urzędu Wojewódzkiego (zainteresowanego wynikiem postępowania wywłaszczeniowego) – co stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej;
3. b) organ orzekający w sprawie nie wysłuchał biegłych na rozprawie 9 grudnia 1972 r. w sytuacji, kiedy zostali powołani w sposób sprzeczny z ustawa, a więc Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. nie miało możliwości weryfikacji wiarygodności, obiektywności jej autorów na rozprawie, co stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 21 tej ustawy;
4. c) na rozprawie [...] grudnia 1972 r. strony były nieobecne, a więc nie miały możliwości zakwestionowania faktu braku obecności biegłych na rozprawie i poddania pod wątpliwość opinii szacunkowej wydanej w trybie sprzecznym z przepisami ustawy, wobec czego organ orzekający również pozostał obojętny, co stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 7 K.p.a.;
5. d) organ orzekający w sprawie nie poinformował stron o skutkach prawnych ich niestawiennictwa na rozprawie w sposób adekwatny do szczególnych okoliczności, tj. nie uprzedził ich o tym, że w przypadku niezakwestionowania przez właścicieli nieruchomości opinii biegłych wydanych z naruszeniem przepisów proceduralnych stracą możliwość powoływania się na przedmiotową wadliwość jako na rażące naruszenie prawa w ewentualnym przyszłym postępowaniu (w tym o stwierdzenie nieważności decyzji).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniósł również T. S. reprezentowany przez adwokata H. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie odszkodowania, nieżyjącej w dniu wydania decyzji osobie, będącej wpisanym w księdze wieczystej współwłaścicielem nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo że przepis ten w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zobowiązał organ do "wymienienia osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania";
2. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie w oparciu o błędne przyjęcie, że przyznanie odszkodowania osobie nieżyjącej w dniu wydania decyzji, będącej wpisanym w księdze wieczystej współwłaścicielem nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji organu nadzoru.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu decyzji organów nadzoru bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty, reprezentowany przez radcę prawnego A. D., wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do skargi kasacyjnej T. S. wskazał, że materiał dowodowy w sprawie nie usprawiedliwia twierdzenia, że decyzja z [...] grudnia 1972 r. została skierowana do zmarłego F. S. Zwrócił uwagę na sposób zredagowania tej decyzji, w której wskazano, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S., co jednoznacznie wskazuje, że F.S. został wymieniony jedynie informacyjnie z uwagi na to, że figurował w księdze wieczystej.

Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej złożonej przez L. K., M.B., S.T., Z. T. i K. T. podniósł, że liczba dostrzeżonych naruszeń nie może być kryterium oceny legalności decyzji. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło, że wykorzystanie w postępowaniu wywłaszczeniowym opinii biegłych powołanych przez wnioskodawcę wywłaszczenia, sporządzonej przed wszczęciem postępowania, jak również nieobecność biegłych podczas rozprawy administracyjnej nie stanowią naruszeń o charakterze kwalifikowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zarzuty skargi kasacyjnej L. K., M. B., S. T., Z. T. i K. T., dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do zarzucenia Sądowi I instancji przeprowadzenia nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji wydania decyzji o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość na własność Państwa na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych nie powołanych przez organ wywłaszczeniowy, bez wysłuchania biegłych na rozprawie administracyjnej oraz bez obecności stron na rozprawie i niepoinformowania stron o skutkach prawnych niestawiennictwa na rozprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego i 15 marca 2018 r. sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/1. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91 i 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX 1244513).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.

W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Dodać trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt 1-7 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).

W tym stanie rzeczy wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. 1972 r. nr [...] o odszkodowaniu za przejęcie nieruchomości położonych w G. przy ulicy [...] oznaczonych jako działki o numerach [...],[...],[...] i [...] o pow. [...]m2 oraz numerach [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] m2, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] jako własność M. T. i F. S. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (ustalenie odszkodowania), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie wywłaszczeniowej.

Wskazać też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach stał na stanowisku o braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (vide wyroki: z 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, czy z 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10). W myśl tego przepisu odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie wyrażany był też pogląd, że przy ocenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach".

Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1274/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/13). Zaprezentowane poglądy należy podzielić i odnosząc je do rozpoznawanej sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wytknięte naruszenia prawa nie mogą być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej T. S. oparte na obu podstawach kasacyjnych w istocie zmierzają do wykazania naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że przyznanie odszkodowania, nieżyjącej w dniu wydania decyzji osobie, będącej wpisanym w księdze wieczystej współwłaścicielem nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Zarzuty te są niezasadne.

Nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, który wywiódł, że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna. Przyznanie słuszności temu stanowisku nie oznacza jednak, że za poprawne mogły być uznane wnioski, które wyprowadził on z tego prawidłowego twierdzenia. Sformułowanie osnowy decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] grudnia 1972 r. w ten sposób, że "wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." nie jest prawidłowe i naruszało art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to rażące naruszenie prawa. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w świetle okoliczności sprawy potwierdzonych zgromadzonymi dokumentami nie można przyjąć, że organ wywłaszczeniowy potraktował F. S. jako stronę postepowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i adresata decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że taka redakcja sentencji decyzji ma charakter jedynie informacyjny uwzględniający stan własności widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowo Sąd ocenił, że organ wywłaszczeniowy nie skierował decyzji do F. S. Sąd Wojewódzki zasadnie wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że organy posiadały informację o jego śmierci i uwzględniały tę okoliczność przy korespondencji kierowanej do stron postępowania. Znajduje to potwierdzenie w przywołanym przez Sąd Wojewódzki piśmie z [...] lipca 1972 r. zawierającym propozycję dobrowolnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, które zostało skierowane do J. S. Jednocześnie wezwano do przedłożenia prawomocnego postanowienia sądowego stwierdzającego prawa do spadku po zmarłym F. S. i wyjaśniono, że jest ono niezbędne przy zawieraniu umowy i wypłacie odszkodowania.

Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzję wywłaszczeniową doręczono wyłącznie M. T., nie zaś F. S. Słusznie też zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia się do postępowania osób niewskazanych w księdze wieczystej, co znajduje potwierdzenie w treści art. 20 ustawy wywłaszczeniowej. Z akt sprawy wynika natomiast, że mimo ogłaszenia w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej do postępowania nie przystąpiły inne osoby, które byłyby spadkobiercami F. S. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10 i 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08 (publ. OSP 2010/7-8/73), zgodnie z którym przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania.

Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji spadkobiercom dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie może być traktowana jako równoznaczna z wydaniem decyzji administracyjnej obarczonej rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Taka sytuacja może być rozpatrywana wyłącznie w kontekście podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a.

Reasumując stwierdzić trzeba, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodna z prawem.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.