Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia 24 lipca 2003 r. S. R., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: "ustawa") wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, że działka ewidencyjna nr 120 z obrębu [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Warszawa B. Pismem z dnia 8 października 2003 r. o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej działki przez Miasto Stołeczne Warszawa wystąpili W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowego gruntu zajętego pod drogę publiczną – ul. [...]
Po rozpoznaniu wniosku W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. z dnia 6 kwietnia 2011 r., który został złożony 14 kwietnia 2011 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr 120 zajętą pod drogę publiczną, decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił jego uwzględnienia wskazując, że stosownie do treści art. 73 ust. 4 ustawy wniosek mógł być złożony skutecznie w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ wskazał, że w sprawie niniejszej stosowny wniosek został złożony w dniu 14 kwietnia 2011 r., co skutkować musiało odmową jego uwzględnienia.
Ponadto wskazano, że znajdujące się w aktach sprawy pismo S. R. z dnia 25 lipca 2003 r. o wydanie opinii stwierdzającej, iż znajdujące się w granicach ul. [...] działki gruntu nr 118, 119, 120 w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu m.st. Warszawy i znajdowały się pod drogą publiczną, nie mogło być uznane za wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy, bowiem stanowiło ono jedynie zapowiedź złożenia wniosku w przyszłości.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o odszkodowanie został złożony po terminie. Materialnoprawny termin do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy nie może być przedłużany, nie podlega też przywróceniu. Przekroczenie terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, a w konsekwencji uniemożliwia skuteczne zgłoszenie żądania w tym przedmiocie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. domagali się uchylenia decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy poprzez uznanie, że wniosek o odszkodowanie został złożony po terminie. Zdaniem skarżących treść pisma z dnia 24 lipca 2003 r. jednoznacznie wskazuje, że zawiera ono także żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżący podnieśli, że decyzja deklaratoryjna została wydana przez Wojewodę dopiero po 7 latach. Gdyby organ dotrzymał terminów wynikających z art. 35 k.p.a., w razie jakichkolwiek wątpliwości skarżący mogliby swoje żądanie sformułować powtórnie. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżących, uznać należy, że wniosek z dnia 6 kwietnia 2011 r., stanowi jedynie sprecyzowanie żądania z dnia 8 października 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że powołane w skardze pismo z dnia 26 stycznia 2004 r., to pismo z dnia 8 października 2003 r. złożone do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w styczniu 2004 r.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie za te nieruchomości ustalane i wypłacane jest według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Sąd podniósł, że poza sporem jest, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi dawnych właścicieli przedmiotowego gruntu – J. i A. S. Bezspornym jest również, że decyzją z dnia 23 marca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr 120 o pow. 749 m2 z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] w Warszawie. Sąd zaznaczył jednocześnie, że data wydania tej decyzji, która stanowi wyłączny dowód nabycia własności gruntu, wobec treści art. 73 ust. 4 ustawy, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość.
Zdaniem Sądu I instancji za zgodne z prawem należało uznać ustalenia organów co do złożenia wniosku o odszkodowanie po terminie. Brak jest podstaw do uznania, że pismo z dnia 6 kwietnia 2011 r. (nadane w urzędzie pocztowym 12 kwietnia 2011 r.) stanowi doprecyzowanie pisma z dnia 8 października 2003 r. Ponadto pismo z dnia 8 października 2003 r. dotyczyło wyłącznie wydania przez organ decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu przez m.st. Warszawa. Jako wniosku o odszkodowanie nie można też traktować pisma S. R. z dnia 24 lipca 2003 r. dotyczącego wydania opinii.
Sąd zaznaczył, że bez wpływu na rozstrzygnięcie był podniesiony w skardze zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił ponadto uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące uregulowań zawartych w art. 73 ustawy, zwłaszcza na wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, w którym Trybunał badał zgodność art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zakresie, w jakim zezwala na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z art. 2 i art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z powołanymi przepisami konstytucyjnymi.
W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja ta ma charakter dowodowy, nie jest konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, ale stanowi element konieczny postępowania dotyczącego ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli prawo do złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i skargę oddalił jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnieśli W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. reprezentowani przez adwokata. Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony przez skarżących po upływie przewidzianego przez wskazaną ustawę terminu w sytuacji, gdy został on złożony w ustawowym terminie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści pisma S. R. z dnia 24 lipca 2003 r. skierowanego do Urzędu Dzielnicy Warszawa B. jednoznacznie wynika, iż dla skarżących złożenie wniosku do Wojewody Mazowieckiego było tożsame ze złożeniem wniosku o odszkodowanie. Wniosek z dnia 8 października 2003 r., który wpłynął do Wojewody Mazowieckiego w dniu 27 stycznia 2004 r. o stwierdzenie przejścia własności nieruchomości należało uznać za wniosek o odszkodowanie, który został złożony w przewidzianym prawem terminie. Błędne jest tym samym stanowisko Sądu I instancji, że żądanie wypłaty odszkodowania zawierał dopiero wniosek z dnia 6 kwietnia 2011 r., przyjąć bowiem należy że stanowił on jedynie doprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z dnia 8 października 2003 r. Ponadto wskazano na przewlekłość postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa B. przedmiotowej działki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozpoznane wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zarzuty te determinują zakres rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co zdaniem skarżących nastąpić miało poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W konsekwencji takiego sformułowania zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć, że skarżący nie kwestionują przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a także dokonanej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów materialnoprawnych.
Ponadto zauważyć trzeba, że art. 73 powołanej ustawy, którego dotyczy zarzut kasacyjny, składa się z ustępów i prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna winna precyzyjnie wskazywać, której jednostki redakcyjnej tego artykułu dotyczy podniesiony w niej zarzut. Takiego zapisu skarga kasacyjna nie zawiera. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została treść art. 73 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy, co wskazywać by mogło, że zastosowania tych norm materialnoprawnych dotyczy podniesiony zarzut, to treść zarzutu: "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy B. oznaczoną jako dz. ew. nr 120 z obrębu [...] o powierzchni 749 m2 został złożony przez skarżących po upływie terminu przewidzianego przez wskazaną ustawę w sytuacji, gdy przedmiotowy wniosek został złożony w ustawowym terminie" nakazywała rozważyć zarzut jako odnoszący się do art. 73 ust. 4 ustawy.
Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego), będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Chociaż zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej określony został jako odnoszący się do niewłaściwego zastosowania powyższej normy, to w istocie dotyczy on nieprawidłowych – zdaniem strony skarżącej – ustaleń faktycznych co do daty złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Podstawę decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która w dniu 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, własnością Gminy Warszawa-B., a obecnie stanowi własność m.st. Warszawy stanowiła ustalona w postępowaniu administracyjnym okoliczność, że wniosek w tej sprawie złożony został po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy. Zdaniem organów wniosek skarżących zawarty został w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r., które wpłynęło do kancelarii Urzędu m.st. Warszawy w dniu 14 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał w zaskarżonym wyroku, że powyższe ustalenia dokonane zostały zgodnie z prawem.
W konsekwencji takiej oceny, skoro wniosek złożony został po upływie wskazanego w ustawie okresu (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.), a więc po wygaśnięciu z woli ustawodawcy roszczenia, Sąd I instancji oddalił skargę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że poprzez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Na tego bowiem rodzaju wadliwość zaskarżonego orzeczenia strona może wskazywać wyłącznie przedstawiając zarzut określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak tego rodzaju zarzutu uniemożliwia jakiekolwiek rozważania w tym względzie. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody, w myśl których nie został właściwie odczytany przez organy i Sąd I instancji sens pism skarżących – z dnia 24 lipca 2003 r. i z dnia 8 października 2003 r. (złożone do Wojewody 27 stycznia 2004 r.) nie mogły być rozważane w postępowaniu kasacyjnym, bowiem nie odnoszą się do zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Postawienie takiego zarzutu ma bowiem za punkt wyjścia założenie, że stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyrokowania jest ustalony prawidłowo. Jeżeli skarżący zamierzali kwestionować ustalenia faktyczne, to należało to uczynić poprzez postawienie zarzutu wskazanego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego w sprawie nie uczyniono.
Skoro wniosek został złożony po upływnie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, a zgodnie ze zdaniem drugim tego ustępu po upływie wskazanego w ustawie okresu roszczenie wygasa, to uznanie w zaskarżonym wyroku, że odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania nie narusza art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodne z prawem.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.