Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1295/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.M., B.M., E.L., K.M.i H.M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia 30 listopada 2009 r., nr [..]; oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [..] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 30 listopada 2009 r., nr [..] 04 zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 22 sierpnia 1961 r., nr [..] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 31 marca 1961 r., nr [..] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..], ozn. hip. [..].
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Orzeczeniem administracyjnym z dnia 31 marca 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło byłym właścicielom – O. Z., E. Z. i L. z Z. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to utrzymane zostało w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 22 sierpnia 1961 r.
Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2001 r. następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2009 r. Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie wszczęte ww. wnioskiem i wezwał T.H., U. L. i W Z do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od doręczenia orzeczenia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie orzeczeń Sądu Rejonowego dla m. [..] z dnia 1 marca 1988 r. i z dnia 13 czerwca 1978 r. za skuteczne na terytorium Polski.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 30 listopada 2009 r.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. Z., S. Z., A. M., B. M., K.M. i H.M. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że jeśli strony postępowania: T.H., U.L. i W.Z. nie biorą czynnego udziału w sprawie i nie przedkładają żadnych żądanych przez organ dokumentów, to obowiązkiem organu było podjęcie z urzędu takich działań, aby dowody takie uzyskać, a nie przerzucać ten obowiązek na pełnomocnika skarżących, który nie ma umocowania, ani interesu prawnego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o uznanie orzeczeń sądu w Niemczech, jako skutecznych na terenie Polski. Ponadto zawieszenie postępowania powinno nastąpić wyłącznie wobec ww. osób, a nie również co do skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż przepis art. 10 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego jest stosownie do art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie dotyczącej odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej jest zatem właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości, obowiązkiem organu jest zatem ustalenie kręgu osób, które są jego spadkobiercami.
Sąd I instancji wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy: odpisu skróconego aktu zgonu nr [..] wynika, że E.Z. zmarła w dniu 17 grudnia 2007 r. oraz odpisu skróconego aktu zgonu nr [..] wynika, że S.Z. zmarł w dniu 30 maja 2005 r., a więc przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury zaskarżonego postanowienia z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 30 listopada 2009 r. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organ I i II instancji oraz wydane w tym postępowaniu postanowienia skierowane zostały do osób zmarłych, a więc osób, które nie mogły mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653): "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zobacz Małgorzata Stahl – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 –OSPIKA 1984, z. 5,poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepis postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez Ministra Infrastruktury postanowień w stosunku do osób zmarłych, a więc osób nie będących stroną, Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcia te obarczone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonych postanowień bez znaczenia jest fakt czy organ o śmierci ww. osób w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujący materiał dowodowy, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd,
2) art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organu,
3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienia są obarczone wadą nieważności.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż skierowanie postanowień w okolicznościach niniejszej sprawy do osób zmarłych jest rażącym naruszeniem prawa.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż w toku prowadzonego postępowania do organu nie wpłynęła informacja o zgonie E.Z. i S. Z. ani od pełnomocnika ani od pozostałych stron, nie ujawnił się także żaden ze spadkobierców. Na uwagę zasługuje fakt, że do skargi z dnia 01.06.2010 r., radca prawny Z. W. dołączył pełnomocnictwa z dnia 24.05.2010 r. podpisane m.in. przez E.Z. i S.Z., które to w dniu 31.05.2010 r. poświadczył za zgodność z oryginałami potwierdzając to własnoręcznym podpisem. Tym samym organ nie mógł mieć żadnych wątpliwości, co do śmierci E.Z. i S.Z. skoro do skargi z dnia 01.06.2010 r. dołączono pełnomocnictwa podpisane przez w/w osoby w dniu 24.05.2010 r. Podkreślić należy, że informacja o śmierci E.Z. i S.Z. wpłynęła dopiero w trakcie prowadzonego postępowania sądowego.
Tym samym w ocenie organu niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający ze skierowania postanowień do osób zmarłych, skoro w dacie ich wydania organ nie miał informacji o śmierci stron, a wiedzę taką uzyskał dopiero w trakcie prowadzonego postępowania sądowego. Należy przy tym wskazać, że korespondencję kierowaną do E.Z. i S.Z. przez cały czas odbierał profesjonalny pełnomocnik - radca prawny Z.W., który nie poinformował organu o ich zgonie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które co do zasady nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia 19 kwietnia 2010r. i z dnia 30 listopada 2009r. zostały skierowane do osób zmarłych. Tego rodzaju sytuacja była już przedmiotem oceny w orzecznictwie, na które trafnie powołano się w zaskarżonym wyroku. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 NSA stwierdził, że "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Stanowisko powyższe znalazło następnie swoje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności".
Podobnie orzekł NSA również w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (niepubl.) czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (LEX nr 595138).
Trafne zatem jest stanowisko Sądu I instancji, według którego zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i postanowienie je poprzedzające dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.
Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania. Nie ma znaczenia również podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że do skargi pełnomocnik osób zmarłych dołączył podpisane przez nie pełnomocnictwa oraz, że to pełnomocnik odbierał korespondencję adresowaną do osób nieżyjących. Rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że postanowienie zostało skierowane do osób zmarłych niezależnie od tego, przez kogo były one reprezentowane i jaka data widnieje na pełnomocnictwach. W takiej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za pozbawiony podstaw.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego należy wskazać, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia powinna przebiegać w określonej kolejności. Przede wszystkim powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia i postępowania, które je poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad postanowienia powodujących stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności postanowienia powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez Sąd, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308).
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.