Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2363/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 143/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych, stwierdził nieważność zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...], dalej jako "Marszałek" z dnia [...] października 2015 r. nr [...], jak również decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy

Wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...], rozwiązał związek małżeński M.M. i z K.M. (obecnie L.), powierzając wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim M.M.2 obojgu rodzicom i ustalając, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki, a nadto zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletniego dziecka stron i w ramach tego obowiązku zasądził od ojca M.M. na rzecz małoletniego syna M.M.2 kwoty po 1.000,00 zł miesięcznie, płatne do rąk matki dziecka.

W dniu [...] kwietnia 2013 r., w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z., K.L. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2012/2013. Jak ustalono syn wnioskodawczyni, M.M.2 urodził się w dniu [...] r. i mieszka z matką w Polsce. Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko M.M.2 w wysokości 77,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do 31 października 2013 r. Powyższa decyzja również zawierała stosowne pouczenia.

W dniu 27 marca 2015 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w [...] wpłynął formularz unijny F027 z norweskiej instytucji właściwej ds. świadczeń rodzinnych, z którego wynikało, że norweskie świadczenia rodzinne na małoletniego M.M.2 zostały przyznane ojcu dziecka od dnia 1 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz od 1 kwietnia 2015 r. w pełnej wysokości, tj. 970,00 koron norweskich. Z uwagi zatem na fakt, że w sprawie świadczeń rodzinnych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 20 w związku z art. 23a ust.2 i 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

W konsekwencji powyższego, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], orzekł o przyznaniu stronie zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. oraz o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...].

Następnie Marszałek Województwa [...] zawiadomił K.L. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych przez stronę świadczeń rodzinnych i decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], orzekł, że K.L. nienależnie pobrała zasiłek rodzinny na syna M.M.2 w wysokości 77,00 zł miesięcznie za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. oraz nakazał zwrot przez stronę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za ten okres w kwocie głównej 154,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji K.L. oświadczyła, że ojciec dziecka zataił, iż pobiera świadczenia rodzinne na syna i nigdy nie przekazał ich do Polski, na potrzeby dziecka. Zdaniem strony przy orzeczonym rozwodzie małżonków nie można uznać zbiegu prawa do świadczeń oraz pierwszeństwa do wypłaty tych świadczeń w Norwegii.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w sprawie nienależnie pobranych przez K.L. świadczeń rodzinnych i ich zwrotu. Jako podstawę prawną SKO wskazało art. 138 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 16, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 6, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 u.ś.r.

Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 3 pkt 16 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz powołaniu się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że rodzice i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę, bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem lub uzyskali rozwód, albo czy orzeczona została wobec nich separacja. Przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dotyczących np. wspólnego gospodarowania. Dlatego w stanie faktycznym sprawy oraz w świetle art. 7 pkt 6 u.ś.r. zasiłek rodzinny K.L. nie przysługiwał. Jeżeli bowiem prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, a świadczenie na dziecko pobrał jeden z rodziców to drugiemu z rodziców na to samo dziecko świadczenie rodzinne nie przysługuje. To rodzice dziecka powinni uzgodnić między sobą, kto będzie występował o świadczenia rodzinne.

Kolegium przytoczyło również treść art. 30 ust. 1-5 i ust. 8 u.ś.r. i wyjaśniając zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i stwierdzając, że zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r., a tym samym zaistniała podstawa prawna do ustalenia świadczenia nienależnie pobranego za okres od dnia 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r. Kolegium zaznaczyło, że co prawda w dniu orzekania przez organ I instancji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i ich zwrocie, decyzja wydana w tym przedmiocie była przedwczesna, gdyż poprzedzająca ją decyzja Marszałka z dnia [...] lipca 2015 r., orzekająca m.in. o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko M.M.2 w okresie od dnia 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r. stała się ostateczna dopiero w dniu [...] listopada 2015r. (na skutek utrzymania jej w mocy przez organ II instancji), to jednak - w dniu orzekania przez Kolegium w tej sprawie – miała już ona walor ostateczności. Zatem SKO uznało, że w świetle art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 8 u.ś.r decyzja I instancji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych oraz ich zwrocie jest prawidłowa.

Kolegium wskazało, iż ustawodawca ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1302) dokonał kolejnej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tą nowelizacją od dnia 18 października 2015 r. zmieniło się między innymi brzmienie art. 30 ust. 3 i ust. 5 u.ś.r., gdzie ustawodawca wprost mówi o "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Wobec tego zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo w jednej decyzji orzekł, że strona nienależnie pobrała świadczenia rodzinne i przypisał stronie do zwrotu te świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami.

Na decyzję SKO skargę do sądu administracyjnego złożyła K.L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 3 ust. 16, art. 7, art. 30 ust. 1 i 2 i 23a u.ś.r poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi K.L. podniosła, że jest osobą rozwiedzioną, posiada status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 ust. 17a u.ś.r., a prawo do zasiłku rodzinnego zostało jej przyznane indywidualnie (prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje samemu dziecku). Nadto o ile M.M. jest członkiem rodziny M.M.2, to z uwagi na orzeczenie rozwodu prawomocnym wyrokiem nie jest członkiem rodziny K.L. Ponadto wykładnia przepisu art. 3 ust. 16 u.ś.r. w stosunku do brzmienia przepisu art. 3 ust. 17a u.ś.r. została całkowicie pominięta przez organ administracyjny, który zupełnie dowolnie przeprowadził wykładnię pojęcia członka rodziny osoby uprawnionej do zasiłku. Skarżąca zwróciła uwagę na brak konsekwencji w działaniach organu, który raz uznawał, że jej rodzina składa się z 2 osób, kiedy indziej jako trzeciego członka rodziny skarżącej organ uznawał ojca dziecka (dotyczyło to okresów, co do których dochodzony jest zwrot nienależnie pobranych świadczeń - 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r.).

Skarżąca powołała się także na przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72), dalej jako "Rozporządzenie", zgodnie z którymi określenie "członek rodziny" oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Dlatego również w rozumieniu przepisów prawa unijnego nie można uznać, iż M.M. należy do kręgu członków rodziny K.L. W jej opinii przepis art. 7 pkt 6 u.ś.r. nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem M.M. nie jest członkiem jej rodziny, ale jedynie członkiem rodziny ich syna M.M.2. Poza tym jak dotąd wnioskodawczyni wraz z synem nie otrzymali pieniędzy od ojca dziecka.

Skarżąca podniosła także, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu nie została pouczona o obowiązku poinformowania organu, że ojciec dziecka wyjechał i podjął pracę za granicą. Tym samym została ukarana finansowo za postępowanie jej byłego męża, który nie poinformował organu przyznającego świadczenia i jej samej, iż wystąpił o świadczenia rodzinne za granicą na ich wspólne dziecko. Nadto organy przyznające świadczenia nie zweryfikowały należycie sytuacji rodzinnej dziecka, za co winą i karą finansową chce się teraz obarczyć skarżącą, mimo że to nie ona a organy przyznające świadczenia mają prawo żądać przedstawienia wszelkiej dokumentacji niezbędnej do właściwej oceny przysługiwania świadczeń ze skutkiem odmowy przyznania świadczeń w przypadku jej niedostarczenia.

Na koniec skarżąca wskazała, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. odsyła do normy art. 23a ust. 5 u.ś.r., jednakże w jej ocenie przepis art. 23a ust. 1 u.ś.r., który jest podstawą dalszego stosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r. nie powinien mieć zastosowania. Z tych względów wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji już przy wydaniu decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2015 r., orzekającej o przyznaniu stronie zasiłku rodzinnego na małoletniego M.M. we wskazanym okresie zasiłkowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc decyzja ta obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym WSA uznał na podstawie art. 135 p.p.s.a., że niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka z dnia [...] października 2015 r. nr [...], ale również decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Marszałka z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], które to decyzje stanowiły bezpośrednią przesłankę uznania świadczeń za nienależnie pobrane i podstawę do wydania decyzji objętej skargą w sprawie niniejszej.

WSA uznał za trafne, podniesione przez skarżącą zarzuty mówiące, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 23a u.ś.r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Ani skarżąca, ani jej syn nie przebywają za granicą, zaś były mąż nie jest członkiem rodziny w rozumieniu u.ś.r. Organ nie powinien poprzestać na stwierdzeniu, że ojciec dziecka uzyskuje świadczenie w Norwegii i to rodzice powinni się między sobą porozumieć co do otrzymywania świadczeń, lecz zbadać, czy M.M. uzyskał je zgodnie z prawem, a w szczególności czy byłby uprawniony do tego świadczenia na gruncie prawa polskiego. Sąd podniósł, iż to skarżąca została obciążona wszelkimi konsekwencjami niewyjaśnienia prawnej sytuacji ojca dziecka i niezbadania zasadności przyznania mu świadczeń.

Według Sądu I instancji kluczową kwestią było należyte wyjaśnienie użycia w przepisach art. 23a u.ś.r. pojęcia "rodziny" i "osoby uprawnionej". Odwołując się do treści art. 3 pkt 16 u.ś.r. WSA wskazał, że w omawianym przepisie chodzi o rodzinę, którą tworzą aktualni, a nie byli małżonkowie, a także rodzice dziecka pozostający w nieformalnym związku (nadal mogą to być rozwiedzeni małżonkowie), pod warunkiem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w ramach którego wychowują wspólne dzieci. Nadto, powołując się na art. 3 pkt 12 u.ś.r. wskazał, że były małżonek nie należy do rodziny swojego dziecka, jeżeli nie prowadzi z nim wspólnie gospodarstwa domowego. Opierając się z kolei na art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zaznaczył, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu od np. od świadczenia alimentacyjnego. W przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Jeżeli władza rodzicielska została pozostawiona obojgu rodzicom, to wówczas uprawniony do świadczeń rodzinnych jest ten rodzic, u którego dzieci mieszkają, a jeżeli rozwiedzeni małżonkowie nadal mieszkają razem i nadal prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to wówczas decyduje, kto pierwszy z rodziców złoży wniosek. Powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., art. 23 ust. 4 u.ś.r., art. 27 ust. 1 u.ś.r., art. 3 pkt 16, art. 27 ust. 1 i 2 u.ś.r. Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady każdemu z rodziców przysługuje prawo do zasiłku na dziecko, pod warunkiem, że dziecko z nim mieszka. Uprawnionym do ubiegania się o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia jest wyłącznie ten rodzic, na którego bieżącym utrzymaniu znajduje się dziecko - w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.ś.r. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której przy ustalaniu dochodu rodziny należałoby uwzględnić łącznie dochody rozwiedzionych małżonków, nieprowadzących wspólnego gospodarstwa domowego.

Skoro rodzinę skarżącej stanowią wyłącznie ona i jej syn M.M.2, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, to były mąż skarżącej nie należy do kręgu rodziny skarżącej i ich wspólnego dziecka. Ponieważ M.M.2 nie utrzymuje się z połączonych dochodów obojga rodziców, to skarżąca nie miała więc obowiązku informowania organu ani o dochodach byłego małżonka, ani o jego pobycie za granicą. Zdaniem WSA niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa, aby w tym samym stanie faktycznym, jako członka rodziny raz postrzegać tylko jego matkę, a innym razem do tej rodziny zaliczać także jego ojca. Skoro zatem były mąż skarżącej w świetle u.ś.r. nie jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na ich wspólne dziecko, to nie dochodzi do kumulacji praw do świadczeń rodzinnych w dwóch krajach podlegających ustawodawstwu unijnemu. Nie mają zatem zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem nie został spełniony żaden z warunków, o których mowa w przepisach art. 23a u.ś.r..

Sąd wskazał na zasadę wynikającą wprost z art. 68 ust. 1 Rozporządzenia, iż definiując pojęcie "członka rodziny" odnieść je należy do warunku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, a sytuacji braku rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których stosuje się ustawodawstwo danego Państwa Członkowskiego, od warunków pozostawania w związku małżeńskim lub posiadania na swym utrzymaniu dzieci zarówno nieletnich, jak i tych, które osiągnęły pełnoletniość. Jedyną osobą uprawnioną w Polsce do świadczeń rodzinnych na M.M.2 jest jego matka K.L. Przepisy art. 23a u.ś.r. nie mają również zastosowania dlatego, że M.M.a nie stanowił rodziny w rozumieniu tego przepisu nie tylko ze skarżącą, ale również z ich wspólnym synem.

Zatem decyzje wydane przez Marszałka oraz utrzymujące je w mocy decyzje SKO zostały dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. brak było bowiem jakichkolwiek podstaw do orzekania przez Marszałka o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie również do orzekania w sprawie uznania za nienależne pobrane świadczeń rodzinnych i ich zwrotu, w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że wadliwie organ I instancji orzekł jedną decyzją - a organ odwoławczy ten stan zaakceptował - o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i jednocześnie o obowiązku ich zwrotu. Podstawę orzekania i o tym, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i o przypisaniu określonych kwot do zwrotu następuje na podstawie art. 23a ust.9 u.ś.r. WSA wskazał na utrwalony pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym najpierw należy ostateczną decyzją orzec o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane a dopiero w dalszej kolejności o obowiązku jego zwrotu. Wbrew opinii SKO powołany przepis nie został znowelizowany ustawą z dnia 14 lipca 2015 r. i obowiązuje w niezmienionej wersji od 2009 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło SKO, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz.1066), dalej jako "P.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, wykroczono poza granice sprawy, jak również dokonano oceny wydanych rozstrzygnięć pod wzglądem słuszności i celowości, nie zaś legalności, stosując wykładnie;
2. - art. 1 P.u.s.a. w związku z art. 16 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny oceniając legalność decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi jest związany tak jak organ administracji i strona uprzednio wydaną decyzją ostateczną, która to przedmiotem skargi nie jest;
3. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, gdy możliwa jest odmienna wykładnia danych norm prawa, a więc: art. 23a ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7 pkt 2, art. 3 pkt 12, pkt 1 pkt 17a, pkt 2, art. 4 ust. 1, ust. 2 u.ś.r.;
4. - art. 23a ust. 9 w związku z art. 30 ust. 3 i ust. 5 u.ś.r. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem wobec odpowiedniego stosowania art. 30 tej ustawy od dnia 18 września 2015 roku nie ma przeszkód, aby marszałek województwa (lub inny organ właściwy) wydał jedną decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tak jak to miało miejsce w tym przypadku, a niezakończenie odrębnego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną nie stanowi przeszkody do wszczęcia kolejnego, odrębnego postępowania administracyjnego.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz.718 z późn. zm., dalej: P.p.s.a) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że występuje wada rażącego naruszenia prawa, gdy organy administracji ustalając i odmawiając prawa do zasiłku rodzinnego w danym okresie czasu dokonywały wykładni obowiązujących norm prawa, co wyklucza zastosowanie tej normy, a nadto decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca nie jest w żaden sposób obarczona wadą szczególną;
2. - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, a właściwie postępowań, brak konsekwencji w rozważaniach, brak wykazania, że decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca jest obarczona jakąkolwiek wadą, w tym wadą szczególną,
3. - art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego, która to nie oznacza wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w odniesieniu do danej strony w odrębnych postępowaniach, w oparciu o odrębne podstawy prawne i wykroczono poza granice skargi;
4. - art. 135 w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego przez Marszałka, bowiem decyzja Prezydenta Miasta nie stanowi przeszkody do umorzenia postępowania przez Marszałka, a tym samym do wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Z uwagi na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, gdyż zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiony w petium skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. jest uzasadniony, bowiem wykroczono poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowiły konsekwencję dokonanego naruszenia.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową do tej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego" (por. wyr. NSA z 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/5, s. 36).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że niezwiązanie granicami skargi, o którym traktuje ww. przepis nie powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy w innych postępowaniach, nawet powiązanych, czy też poprzedzających kontrolowany akt. Należy wskazać na ugruntowany już w judykaturze pogląd, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowany przez uprawniony podmiot (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, publ. ONSA 1997, Nr 3, poz. 104).

Podsumowując, rozstrzygnięcie "w graniach danej sprawy" znaczy tyle, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyroki NSA z: 2 lutego 2017 r., II FSK 3112/14, z 21 listopada 2017 r., II FSK 3029/15; publ. CBOSA). W kontekście unormowania art. 134 p.p.s.a. znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" (tożsame z obecnym "w granicach sprawy") wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że mając na uwadze powszechne stanowisko doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyr. NSA z 23.01.1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s.

51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Przy czym tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (vide: A. Kabat, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2018, s.545).

Z kolei stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać zatem należy, że przedmiotem postępowania przed organami było wyłącznie orzeczenie w sprawie dotyczącej ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - tj. decyzja SKO w [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...]5 i utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r., których podstawą materialnoprawną był m.in. przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.ś.r. Orzeczenie Sądu I instancji odnosi się natomiast zarówno do wskazanego powyżej przedmiotu sprawy, ale także objęło swym zasięgiem odrębną sprawę dotyczącą kwestii ustalenia i odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Druga z wymienionych spraw została rozstrzygnięta przez SKO w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymującą w mocy orzeczenie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r., wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę m.in. z art. 7 pkt 6 u.ś.r. zawierająca negatywną przesłankę przyznania świadczenia rodzinnego.

Takie działanie WSA w Łodzi uznać należało za nieuprawnione, bowiem przed Sądem I instancji zawisła sprawa uznania świadczeń za nienależnie pobrane i ich zwrotu, a nie sprawa ustalenia (lub odmowa ustalenia) prawa do zasiłku rodzinnego w danym okresie czasu. Nie ulega wątpliwości, że przedmioty wyżej wskazanych postępowań są różne, a rozstrzygnięcia je kończące zostały wydane w oparciu o odrębne podstawy prawne. W analizowanych przypadkach nie zachodzi "tożsamość sprawy" w ujęciu przedmiotowym, jak błędnie przyjął Sąd I instancji.

Jak już wyżej zostało zasygnalizowane, rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta, która przed sądem zawisła (vide: wyr. NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 395/08).

Podsumowując, w ocenie NSA, orzeczenie o ustaleniu prawa do świadczenia rodzinnego jest odrębną sprawą (decyzja SKO z [...] listopada 2015 r. i utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] lipca 2015 r.) od tej, objętej skargą skarżącej, w której rozstrzygnięto w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i nakazania ich zwrotu. Granice materialnoprawne wydanych orzeczeń są bowiem zupełnie inne i Sąd I instancji nie był umocowany do kontroli ww. decyzji, które zapadły na kanwie odrębnego postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika, że ww. decyzja SKO z [...] listopada 2015 r. (i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z [...] lipca 2015 r.), jako że stanowi odrębny akt administracyjny od decyzji SKO z [...] listopada 2015 r., wydany na innej podstawie prawnej i podlegający osobnemu zaskarżeniu, nie mogła być uznana za wydaną w granicach sprawy toczącej się na podstawie m.in. art. 30 u.ś.r.

Zatem za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (w aspekcie rozstrzygania w granicach sprawy) i art. 135 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji obejmując kontrolą ww. decyzję SKO z [...] listopada 2015 r. nr [...] i decyzję organu I instancji z [...] lipca 2015 r., wykroczył poza granice sprawy, której dotyczyła skarga. Co więcej, jak wynika z analizy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, to zastrzeżenia dotyczące prawidłowości wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i odmowy ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego, zadecydowały o wyniku kontroli sądowej decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i nakazaniu ich zwrotu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stanowisko Sądu II instancji w przedmiotowym zakresie koresponduje z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 15 września 2009r., sygn. akt I OSK 21/09 zapadłym na gruncie zbieżnego stanu faktycznego i prawnego.

Jak wskazano wyżej wskutek naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. podzielić należy zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art.156 § 2 k.p.a. - zwłaszcza, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności wynikającej z tego przepisu w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej i zastosowanego przez organy administracyjne stanu prawnego.

Tym samym jest uzasadniony jest zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia i pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymczasem Sąd I instancji szeroko prowadząc swoje rozważania i interpretację przepisów dotyczących ustalenia i odmowy ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego (a więc innego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną) w zasadzie nie odniósł się do zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Marszałka, a w szczególności ich ewentualnych wad, które miałyby być tak istotne, że należało stwierdzić nieważność tych decyzji.

Podzielić także należy argumentację skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. Skoro bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych było bezprzedmiotowe, to powinien był je sam umorzyć, a funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2004 r. nie stanowiło w tym zakresie żadnej przeszkody (inny organ, inne postępowanie).

Natomiast całkowicie nieuprawniony jest powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 P.u.s.a. Po pierwsze dlatego, że przepis ten dzieli się na jednostki redakcyjne (paragrafy) i nie sposób stwierdzić, czy skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie § 1 czy też § 2 P.u.s.a. Nadto przepisy te mają charakter ustrojowy i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są w świetle powyższego przedwczesne, przeto nie wymagają oceny.

Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Łodzi będąc związany granicami sprawy dokona kontroli zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i nakazania zwrotu świadczeń rodzinnych (czego w zaskarżonym wyroku nie uczynił) uwzględniając i odnosząc się do stanu faktycznego i prawnego, który był podstawą ich wydania, a przede wszystkim mając na uwadze fakt pozostawania w obrocie prawnym, wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ostatecznej decyzji o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego za określony okres czasu.

Nadto NSA orzekający w tej sprawie podziela stanowisko i argumentację Kolegium, iż na podstawie art. 23a ust. 9 w związku z art. 30 ust. 3 i ust. 5 u.ś.r. wobec odpowiedniego stosowania art. 30 tej ustawy od dnia 18 września 2015 r. nie ma przeszkód, aby marszałek województwa (lub inny organ właściwy) wydał jedną decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia K.L na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.