Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 94/12, po rozpatrzeniu skargi D. K., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie obniżenia D. K. dodatku służbowego. Uzasadniając odmowę wznowienia postępowania organ wskazał, że D. K. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego dowiedziała się w dniu 14 kwietnia 2011 r. Żądanie wznowienia postępowania złożyła natomiast w dniu 7 września 2011 r. Nie zachowała zatem przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., trzydziestodniowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi D. K. w sobotę w dniu 29 października 2011 r.
Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. nadanym poleconą przesyłką pocztową pełnomocnik D. K. złożył na powyższe postanowienie zażalenie.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z porównania daty doręczenia postanowienia z dnia [...] października 2011 r. i daty wniesienia zażalenia wynika, że powyższy środek zaskarżenia został wniesiony z przekroczeniem siedmiodniowego, określonego w art. 141 § 2 k.p.a., terminu dla dokonania tej czynności procesowej. Termin do złożenia zażalenia upłynął bowiem z końcem dnia 5 listopada 2011 r. Ostatni dzień terminu do wniesienia zażalenia przypadał w sobotę, która - w ocenie Komendanta Głównego Policji - nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Dni wolne od pracy zostały enumeratywnie wymienione w art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), przy czym w przepisie tym nie wskazano sobót. Tam gdzie ustawodawca chce zrównać sobotę z dniami ustawowo wolnymi od pracy, czyni to wyraźnie.
Zakładając zatem racjonalność prawodawcy, należy przyjąć, że nieprzypadkowo rozgranicza on soboty od dni wolnych od pracy, świadomie różnicując sytuację procesową stron w tym zakresie. Dlatego też należy przyjąć, że zażalenie D. K. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu.
Na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 141 § 2 i art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sobota nie jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy. Skarżąca wskazała przy tym, że siódmym dniem od dnia doręczenia postanowienia, od którego złożono zażalenie, tj. od 29 października 2011 r. (sobota) jest sobota 5 listopada 2011 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OPS 1/11, sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Oznacza to, że termin do złożenia zażalenia upływał w najbliższy dzień powszedni, następujący po sobocie, tj. w poniedziałek – 7 listopada 2011 r. Jej zażalenie wbrew twierdzeniom organu zostało więc wniesione w terminie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od wielu lat sobota przestała być "dniem powszednim", a stała się dla większości pracowników dniem wolnym od pracy, przy czym dniem, w którym nie działają zarówno sądy i urzędy organów administracji publicznej, jak i przeważająca większość urzędów pocztowych. Dochowanie więc terminu kończącego się w sobotę przez złożenie pisma przed upływem terminu w urzędach organów administracji publicznej, urzędach pocztowych i polskich urzędach konsularnych może być w wielu przypadkach utrudnione, czy niekiedy wręcz niemożliwe. Z tych względów, kierując się konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OPS 1/11 przyjął, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tym samym kwestię, która ma kluczowe znaczenie także w rozpoznawanej sprawie.
Wobec powyższego zażalenie D. K. zostało wniesione w terminie. Licząc bowiem siedem dni od dnia doręczenia postanowienia, siódmy dzień od tej daty przypadał w sobotę (5 listopada 2011 r.), którą należy uznać za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy. Oznacza to, że termin do złożenia zażalenia upływał w najbliższy dzień powszedni, następujący po sobocie, tj. w poniedziałek – 7 listopada 2011 r. W tym też dniu przesyłka została nadana w placówce pocztowej, a zatem strona nie uchybiła terminowi do złożenia zażalenia. Tak więc Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył art. 134 w związku z art. 144 w związku z art. 141 § 2 i art. 57 § 4 k.p.a., błędnie przyjmując, że sobota nie jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, co nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 94/12, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu administracji, będące skutkiem dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 57 § 4 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że wyrażona w tym przepisie zasada obliczania terminów dotyczy nie tylko terminów kończących się w dniu ustawowo wolnym od pracy, ale także terminów upływających w dniach "równoważnych z dniami wolnymi od pracy".
Podnosząc powyższy zarzut, organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji nie zgodził się z twierdzeniem, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy. Dni wolne od pracy zostały bowiem enumeratywnie wymienione w art. 1 ustawy o dniach wolnych od pracy, przy czym w przepisie tym nie wskazano sobót. Tam gdzie ustawodawca chce zrównać sobotę z dniami ustawowo wolnymi od pracy w zakresie liczenia upływu terminu, czyni to wyraźnie, czego przykładem jest art. 83 ust. 2 P.p.s.a. czy art. 12 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), które stanowią, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Tak więc pomimo wątpliwości, jakie w doktrynie i orzecznictwie wywołuje stosowanie art. 57 § 4 k.p.a. w kontekście uznania soboty za dzień ustawowo wolny od pracy, ustawodawca nie zdecydował się na sprecyzowanie tego przepisu k.p.a. Wobec tego, zakładając racjonalność prawodawcy, należy przyjąć, że nieprzypadkowo rozgranicza on soboty od dni ustawowo wolnych od pracy, a tym samym świadomie różnicuje sytuację procesową stron w poszczególnych procedurach.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że uchwala NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 nie wyeliminowała treści art. 1 ustawy o dniach wolnych od pracy, a samo orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Szczegółowe zasady obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym określa art. 57 § 1–4 k.p.a. Zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.
Kwestia, czy soboty mogą być uznawane w takim znaczeniu za dzień ustawowo wolny od pracy, od dawna budziła w orzecznictwie wątpliwości interpretacyjne. Problem pojawił się w 1972 r., gdy na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 29, poz. 203) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w 1972 r. dwóch dodatkowych dni wolnych od pracy. Następnie na mocy art. 1 dekretu z dnia 14 lipca 1973 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 29, poz. 160) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzania w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst pierwotny Dz. U. Nr 24, poz. 141) w art. 129 § 1 stanowiła, że czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i 46 godzin na tydzień, ale w § 2 tego artykułu zawierała upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zakresu i zasad skracania czasu pracy.
Na tej podstawie Rada Ministrów, poczynając od 1981 r., wprowadzała w uspołecznionych zakładach pracy dodatkowe dni wolne od pracy. Z dniem 1 maja 2001 r., na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 28, poz. 301), nadano art. 129 K.p. nowe brzmienie. W myśl § 1 tego artykułu "Czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym".
W ten sposób wprowadzono pięciodniowy tydzień pracy w Polsce, co pozwoliło w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149) przyjąć tezę, że: "Jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy (art. 129 § 1 i art. 1297 Kodeksu pracy, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy - Dz. U. Nr 28 poz. 301) przypada w sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.)".
Powyższa uchwała ukształtowała dość jednolitą linię orzecznictwa organów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po reformie sądownictwa administracyjnego ponownie zarysowała się rozbieżność poglądów w zakresie oceny skutków upływu terminów kończących się w sobotę. Na taką sytuację wpływ miała przede wszystkim regulacja zawarta w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zgodnie z którą uchwały NSA wydane przed reformą sądownictwa administracyjnego nie wiążą wojewódzkich sądów administracyjnych rozpoznających skargi wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r.
Na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny ponownie rozstrzygnął omawiane zagadnienie. W rezultacie NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 następującej treści: "Sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a." (ONSAiWSA 2011/ 5/ 95). U uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że zdecydowanie należy opowiedzieć się za taką interpretacją skutków terminów upływających w sobotę, jak to przyjęto we wskazanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r. sygn. akt FPS 7/00. W uchwale tej trafnie bowiem wskazano, że obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy, to jest te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Zasadnie też podkreślono, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny a w praktyce dniem wolnym od pracy ustalonym w zakładach pracy, jest z reguły sobota.
Od daty podjęcia uchwały z dnia 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w tej uchwale. Istotna zmiana w analizowanej materii sprowadza się do tego, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym, od roku 2004, nie stosuje się już odpowiednio art. 57-60 k.p.a. (art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), ale art. 83 § 2 P.p.s.a., który w sposób niebudzący żadnych wątpliwości zrównał w zakresie upływu terminu sobotę z dniami ustawowo wolnymi od pracy.
Ponadto takie uregulowanie zostało przyjęte wprost w Ordynacji podatkowej. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego uchwałę, nie zaistniały żadne nowe względy, które miałyby zmieniać stosunek do analizowanych kwestii, a w konsekwencji zmienić stanowisko ukształtowane przez uchwałę z dnia 25 czerwca 2001 r.
W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r. NSA dodatkowo zwrócił uwagę, że w soboty są nieczynne zarówno urzędy organów administracji publicznej jak i przeważająca większość urzędów pocztowych. Ogranicza to możliwość dochowania przez wszystkich uczestników postępowania terminu kończącego się właśnie w tym dniu.
Ponadto Sąd wskazał, że traktowanie soboty jako dnia powszedniego, a w konsekwencji przyjmowanie, że nie ma do niej zastosowania art. 57 § 4 k.p.a., naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy w dużych aglomeracjach funkcjonują wybrane urzędy pocztowe całodobowo lub w skróconym czasie, zaś w innych miejscowościach działają one w ramach pięciodniowego tygodnia pracy – miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego decydowałoby w praktyce o zakresie uprawnień przy obliczaniu terminów. Dla mieszkańców mniejszych miejscowości termin do dokonania czynności upływałby w piątek, bądź też jego dochowanie wiązałoby się z koniecznością dojazdu do innej miejscowości, w której urząd pocztowy funkcjonuje w sobotę.
Za uznaniem soboty za dzień, który powinien być traktowany na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., przemawia również okoliczność, że takie rozwiązanie przyjęto już w art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej i w art. 83 § 2 P.p.s.a. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, aby w ramach tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego różne skutki prawne przypisywać konsekwencjom prawnym identycznych zdarzeń - przypadania końcowego dnia terminu dokonania czynności procesowej na sobotę, w zależności od tego, jakie przepisy procesowe będą mieć w sprawie zastosowanie. W takiej sytuacji odmienne traktowanie soboty, jako dnia powszedniego w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. byłoby sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. To, że ustawodawca w innych procedurach wyraźnie wskazał, iż w przypadku, gdy ostatni dzień terminu przypada na sobotę, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu wolnym od pracy (np. art. 83 § 2 P.p.s.a.), oznacza tylko tyle, że w tych procedurach usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych.
Nie może natomiast być to argument przemawiający za stanowiskiem, że wolą ustawodawcy było przyjęcie takiego unormowania, aby w ogólnym postępowaniu administracyjnym sobota nie była traktowana jako dzień ustawowo wolny od pracy.
Powyższa uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 została podjęta na podstawie art. 15 §1 pkt 2 P.p.s.a., co oznacza, że ma ona ogólną moc wiążącą, wynikająca z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki nie nastąpi zmiana wykładni inną uchwałą, dopóty sądy administracyjne winny ją respektować. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie zamierza podzielić stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie powstałe zagadnienie przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Taki sformalizowany tryb postępowania powinien być zastosowany, gdy to sąd orzekający w konkretnej sprawie zamierza odstąpić od poglądów wyrażonych w uchwale.
Wobec treści art. 269 § 1 P.p.s.a. samo stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie organ ma w tej kwestii odmienny pogląd jest niewystarczające, jeżeli tylko skład orzekający sądu administracyjnego podziela stanowisko zajęte w uchwale siedmiu sędziów, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.