Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 386/13 oddalił skargę B. O. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej, jako: "MOPR") w [...] z prośbą o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup odzieży, na przejazdy MPK, na bieżące wydatki związane z nauką syna oraz na inne bieżące potrzeby rodziny.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. (znak: [...]) odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego.
W uzasadnieniu organ I instancji przytaczając treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182, dalej: "u.p.s.") wskazał, że przedmiotowy zasiłek jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, przyznawanym stosownie do okoliczności sprawy i posiadanych przez organ pomocy społecznej możliwości finansowych. Organ wskazał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, a dochód jego rodziny wynosi 883,42 zł i nie przekracza kwoty 912 zł stanowiącej kryterium dochodowe rodziny wnioskodawcy, co uzasadnia stwierdzenie, że zostały spełnione warunki ustawowe do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Organ ponownie zwrócił uwagę, że zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, a zatem sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę ilość składanych wniosków o przyznanie zasiłków celowych (przeciętnie ok. 1.800 miesięcznie) oraz miesięczny budżet w kwocie ok. 223.000 zł pozostający w 2013 r. w dyspozycji MOPR w [...] na ten cel, wnioskowany zasiłek nie mógł zostać przyznany, także z tego względu, że wnioskodawca korzysta z innych form wsparcia finansowego z MOPR w [...]. W sytuacji, bowiem, gdy kwota, którą dysponuje Ośrodek na zasiłki celowe jest niewystarczająca by zabezpieczyć zgłaszane uzasadnione potrzeby podopiecznych, organ w pierwszej kolejności finansuje świadczenia o charakterze obowiązkowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż zasady i tryb przyznawania zasiłku celowego reguluje art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Organy administracyjne udzielające świadczenia działają w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne - nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Organ pomocy społecznej ocenia potrzebę przyznania świadczenia w tej formie w zależności od okoliczności występujących w indywidualnym przypadku. Przepisy prawa nie zawierają też żadnych konkretnych kryteriów ustalania wysokości zasiłku celowego. Pewne ogólne wskazania, jakimi winien kierować się organ orzekający w tego typu sprawie zawarte są w art. 3 ust 4 u.p.s., według którego potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
Organ odwoławczy stwierdził, iż rozpoznając sprawę organ I instancji winien kierować się interesem wnioskodawcy, interesem społecznym oraz celem, na który świadczenie ma być przeznaczone. Niewątpliwie organ I instancji musi mieć na uwadze także własne możliwości finansowe oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb.
Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i przedłożonych dokumentów, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący jest osobą rozwiedzioną, z dość ciężkim stanem zdrowotnym. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie ze studiującym synem. Z uwagi na pobieranie stałego zasiłku z pomocy społecznej utracił on status osoby bezrobotnej z dniem 23 października 2012 r. Legitymuje się ponadto orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym 13 listopada 2012 r., na okres do 30 listopada 2014 r. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie nabył też uprawnień do świadczeń emerytalnych lub rentowych.
Kolegium wskazało, że kwestią sporną w sprawie jest podnoszony przez stronę w odwołaniu zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez przyjęcie, że nie pomniejsza się go, o kwotę wypłacaną przez wnioskodawcę na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS. Organ przytoczył brzmienie art. 8 ust. 3 u.p.s. i wskazał na rozbieżności interpretacyjne dotyczące zagadnienia, czy potrącane z przychodu skarżącego kwoty z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego winny, w myśl powołanego wyżej przepisu, podlegać odliczeniu od przychodu skarżącego, czy też nie. SKO w [...] podzieliło stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA o sygn. I OSK 957/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., w którym Sąd wskazał, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a więc sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, przy czym chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Nie ma, zatem, w ocenie Kolegium, podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. W innym przypadku, z wyjątkowego pomniejszenia dochodu korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11).
Kolegium wskazało, że odwołujący spełnia przesłanki wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., bowiem dochód jego rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 883,42 zł (w tym alimenty na syna odwołującego) i nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego, które dla rodziny składającej się z dwóch osób wynosi 912 zł. Miesięczne wydatki, jakie rodzina poniosła wyniosły łącznie 893,70 zł. Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowna decyzja organu I instancji nie stoi w sprzeczności z prawem, ani nie narusza granic uznania administracyjnego, w których działa organ I instancji. Odwołujący jest, bowiem objęty stałą pomocą finansową MOPR w [....].
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a zatem decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący zaś jest objęty stałą pomocą w różnej formie, albowiem tylko od października 2012 r. pobrał on zasiłki na łączną kwotę 3.569,34 zł, a do połowy marca 2013 r. przyznano mu już 630 zł. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że odwołujący nie jest pomijany przy rozdzielaniu środków.
Dodatkowo Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zatem pomoc społeczna nie może zabezpieczać wszystkich potrzeb i nie powinna stanowić jedynego źródła dochodu rodziny, a dystrybucja środków powinna uwzględniać możliwości organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób.
Ponadto Kolegium odniosło się do kwestionowania przez skarżącego "wytycznych MOPR", które są dokumentem wewnętrznym organu i nie stanowią podstawy orzekania w sprawie, zatem nie wiążą organu. Dokument ten nie jest także dowodem w rozumieniu art. 75 K.p.a.
Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., a w konsekwencji naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a ponadto naruszenie interesu prawnego tj. art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 roku Nr 164, poz. 1365, ze zm.), a w konsekwencji na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. naruszenie art. 3 ust. 3 u.p.s. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. Jednocześnie skarżący zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie przez Sąd do MOPR w [...] o przekazanie na podstawie art. 48 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, w skrócie: "P.p.s.a.") urzędowo poświadczonego przez ten organ odpisu dokumentu urzędowego MOPR w [...] Zespół Pracowników Socjalnych Nr 1-8, 11 Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. - jako istotnego dowodu w sprawie, co uzasadnia ważny interes skarżącego, ponieważ skarżący sam uzyskać go nie może.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2013 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, powtórzył swoje stanowisko w sprawie i ponownie kwestionując legalność decyzji organów obu instancji podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i winna być przez organ odwoławczy unieważniona.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w której ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Decyzja podejmowana przez organ administracji na podstawie ww. ustawy zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek ten jest, bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących.
Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały one uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozstrzygając sprawę, dokonały one wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć.
Zdaniem Sądu, interpretacja art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dokonana przez organy zasługuje na aprobatę. Z przepisu tego, bowiem jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca postanowił, zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu, tylko kwota świadczonych alimentów. W sprawie niniejszej nie jest zaś kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Dokonywane, więc obecnie przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie posiadają przymiotu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w rozumieniu cytowanego przepisu. Sąd zauważył, że niezależnie od faktu, iż organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot ponoszonych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to i tak po dokonaniu wyliczeń ustaliły, że dochód ten kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia. Oznacza to, więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organy.
Organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie przedmiotowego świadczenia. Przeanalizowano, więc szczegółowo sytuację rodzinną i majątkową oraz zdrowotną skarżącego i zrobiono to tym dokładniej, gdyż skarżący od kilku już lat korzysta z pomocy i jego sytuacja jest przez to organom dobrze znana. Organy wskazały, że skarżący znajduje się w kręgu osób stale korzystających z różnego rodzaju świadczeń, co oznacza, że nie jest w tej mierze w żadnym razie pomijany. Organy szczegółowo wyjaśniły także, że środki finansowe pozostające w ich dyspozycji są niewystarczające na realizację wszystkich potrzeb uprawnionych. Stąd odmówiono skarżącemu przyznania w tym przypadku żądanego świadczenia.
Za niezasadny uznano zarzut skarżącego dotyczący oparcia przez organy rozstrzygnięcia o Wytyczne MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne". Sąd wyjaśnił, że przedmiotowe wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 K.p.a., w oparciu o który organy dokonałyby wydania przedmiotowych decyzji. Ani z sentencji decyzji, ani z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na te wytyczne.
Konkludując i jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że kryteria i sposób liczenia dochodu rodziny są precyzyjnie w ustawie określone i organy się do nich w pełni zastosowały.
Z powyższym wyrokiem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarżący wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone przez skarżącego ani w całości ani w części. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy przez powiększony skład orzekający w celu podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a dotyczące wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że stosowanie tego przepisu wywołuje rozbieżności w rozstrzyganiu spraw przez organy administracyjne, jak i sądy administracyjne. Zasadnym jest, zatem określenie czy i o jakim charakterze świadczenia alimentacyjne uiszczane na rzecz innej osoby podlegają pomniejszeniu przy obliczaniu dochodu osoby składającej wniosek o pomoc w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności określenie czy wskazana norma obejmuje swoim zakresem jedynie świadczenia alimentacyjne bieżące, czy również świadczenia alimentacyjne zaległe.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pozostawienie poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez skarżącego dotyczących sposobu powstania zadłużenia, a w konsekwencji arbitralnym przyjęciu, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu w sytuacji, gdy zebrany w materiał dowodowy upoważnia do wniosku odmiennego;
• art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na:
- postawieniu tezy, że uiszczane, co miesiąc zaległe świadczenie alimentacyjne wpłacane na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS nie pomniejszają osiąganego dochodu, a w dalszej części prowadzenie go w sposób zmierzający do jej udowodnienia, co przejawiało się m.in. w nieudostępnieniu skarżącemu odpisu dokumentu urzędowego MOPR w [...] Zespół Pracowników Socjalnych Nr 1-8, 11 Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne oraz na niewskazywaniu w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji na podstawie, jakiej normy prawnej tego typu świadczenie nie może być pomniejszone przy wyliczaniu dochodu;
- niekonsekwencji w formułowanych wnioskach wyrażającej się tym, że z jednej strony wskazuje się skarżącemu, że opłacane przez niego zaległe świadczenie alimentacyjne skutkuje pomniejszeniem jego comiesięcznego dochodu, zaś z drugiej wskazuje się wyrażoną przez judykaturę odrębną wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i natychmiastowe wykorzystanie tejże wykładni oraz oparcie rozstrzygnięcia na tej wykładni; niewyjaśnienie skarżącemu, dlaczego na gruncie obowiązywania tych samych przepisów prawa wskazana norma prawna nabrała innego znaczenia;
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
• art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego;
• art. 3 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 u.p.s. polegający na ich niezastosowaniu i odmowie przyznania zasiłku celowego, co powodowało, że skarżący nie był w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto, że odmowa udzielenia świadczenia była niedostosowana do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącego brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie daje jakiejkolwiek podstawy do innego traktowania bieżących zobowiązań alimentacyjnych i zaległości w tych płatnościach. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby rozróżnienie zobowiązań alimentacyjnych bieżących i zaległych, to dokonałby takiego rozróżnienia bezpośrednio w treści normy prawnej. Z aktualnego brzmienia tego przepisu w żadnym wypadku nie wynika, że dochód miałby być ustalany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o taką pomoc. Wadliwe jest uznanie, że odliczeniu podlegają tylko bieżące alimenty w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc społeczną z uzyskiwanego przychodu spłaca również zaległości alimentacyjne. Nie można przyjąć, że organy pomocy społecznej będą niejako swobodnie decydować o tym, jakie ciężary ponoszone przez wnioskującego mogą zostać odliczone od dochodu. Organ ustalając wysokość dochodu wnioskodawcy, winien ustalić faktyczną wysokość ponoszonych ciężarów alimentacyjnych, a nie ewentualnie odliczyć jedynie wysokość bieżących miesięcznych alimentów.
Dalej wyjaśniono, że w przypadku skarżącego niemożliwym było płacenie alimentów w pełnej wysokości bezpośrednio na ręce byłej żony w wyznaczonych terminach, skutkiem, czego zmuszony jest obecnie do płacenia ich na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Organy pomimo bardzo dobrej znajomości sytuacji skarżącego zaniechały uwzględnienia tego kryterium podczas wydawania rozstrzygnięć w sprawie, przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zaniechanie w tym zakresie skutkowało odmiennym ustaleniem sytuacji majątkowej skarżącego, która była i jest bardzo zła, przez co mogło dojść do wydania mniej korzystnego rozstrzygnięcia, zwłaszcza biorąc pod uwagę uznaniowy charakter tejże decyzji. W ocenie skarżącego przy tak przedstawiającym się stanie faktycznym organy wydając rozstrzygnięcia w tej sprawie dopuściły się również naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.).
Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. przywrócono skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza, zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.
Przepis art. 174 P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Oceniając zaskarżony wyrok w zakreślonych przez skarżącego kasacyjnie graniach i nie stwierdzając z urzędu żadnych przesłanek nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjnych uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.
Zamierzonego skutku nie mógł przede wszystkim odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 3 pkt. 3 u.p.s. Przepis ten definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;
- zasiłku celowego;
- pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
- wartości świadczenia w naturze;
- świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, których się uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej mają, zatem charakter zamknięty.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.
Z art. 8 ust. 3 pkt. 3 u.p.s. jednoznacznie wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie k.r. i o.). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nast. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt. 3 u.p.s., to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i nast. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy on - jako osoba zobowiązana do tego z ustawy - na rzecz osób uprawnionych określonych w art. 130 i nast. k.r.i o. Spór, co do tego, czy odliczeniu podlegają wyłącznie bieżące alimenty, czy dochód wnioskodawcy mogą pomniejszać także płacone przez niego na rzecz uprawnionego zaległe alimenty – wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej – nie może być rozstrzygnięty w niniejszej sprawie. Sąd orzekający nie może, bowiem zajmować stanowiska w sporach teoretycznych, jeżeli nie jest to potrzebne do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ma to istotne znaczenie, gdyż z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący płacił na rzecz córki "zaległe alimenty". W swych wystąpieniach domagał się zresztą potrącenia z dochodu swej rodziny nie alimentów świadczonych zstępnemu, lecz wyłącznie należności regulowanych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Takich ustaleń organów administracji, przyjętych za miarodajne przez Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano.
Zatem jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt. 3 u.p.s., odliczeniu od dochodu rodziny osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej podlegają tylko alimenty świadczone na rzecz innych osób, czyli osób uprawnionych określonych w art. 130 i nast. k.r.i o. Nie ma jakichkolwiek podstaw do innego rozumienia pojęcia "alimenty" niż to wynika z art. 128 k.r.i o., a tym bardziej nadawania temu pojęciu innego znaczenia na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji wszystkie inne należności niż tak pojmowane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać przedmiotowego dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów w przypadku - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika miedzy innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można, zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że podstaw do odliczeń, o jakich mowa art. 8 ust. 3 pkt. 3 u.p.s., nie daje dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób uregulował swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Podnoszone w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej zastrzeżenia ocenić należy za chybione.
Dodać należy, że także powyższe kwestie nie miały żadnego wpływu na treść zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego. Spełnienie przez skarżącego przesłanki dochodowej na żadnym etapie postępowania nie było, więc kwestionowane.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze, skorzystanie z tej instytucji należy do suwerennych praw składu orzekającego, nie jest zaś prawem podmiotowym stron i uczestników postępowania. Po drugie okoliczność, że dane zagadnienie budzi w orzecznictwie wątpliwości prawne nie uprawnia jeszcze do zastosowania wskazanego trybu postępowania. Musi, bowiem zachodzić ścisły związek wątpliwości prawnych z potencjalnym wynikiem konkretnej, rozpoznawanej sprawy. Taka zaś sytuacji w sprawie nie zachodzi.
Skoro w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt. 3 u.s.p. nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podobnie należy też zakwalifikować łączący się z nim zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku była zaskarżona decyzja SKO w [...] w sprawie odmowy przyznania B. O. zasiłku celowego. Materialną i procesową podstawą tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącego kasacyjnie wytyczne, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły i nie stanowiły podstawy procedowania organów administracji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść podjętych w sprawie decyzji. Zatem zbędne są rozważania, czy takie wytyczne zostały w ogóle opracowane oraz jaka była ich treść. Odmowa ich udostępnienia, nawet, jeżeli rzeczywiście miała ona miejsce, i tak nie mogła mieć żądnego wpływu na wynik sprawy.
Nieporozumieniem jest ponadto odwoływanie się do poglądów organów prezentowanych w innych podobnych sprawach, w tym - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - w innych decyzjach adresowanych do skarżącego. Po pierwsze takie decyzje w niniejszej sprawie nie podlegały kontroli, a zatem niedopuszczalna jest ocena dokonanej w nich wykładni obowiązujących przepisów prawa. Ponadto odmienne poglądy prezentowane w innych sprawach nie mają żadnego odniesienia w przedmiotowej sprawie i nie niweczą wartości jurydycznej oceny Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja we wskazanym zakresie prawa nie narusza.
Przechodząc do zarzutów dotyczących art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s., przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z art.39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił organowi orzekającemu. Po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia. Możliwość dokonania takiego wyboru treści rozstrzygnięcia, określana w doktrynie i orzecznictwie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa. W analizowanej kategorii spraw musi ona, zatem uwzględniać ogólne zasady określone w art. 2 - 4 u.p.s. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).
Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. W analizowanej kategorii spraw ma to istotne znaczenie, gdyż faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba osób korzystających z przedmiotowego wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Posiadane przez nie fundusze nie zabezpieczają możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki te muszą być jednak kierowane do znacznej liczby osób beneficjentów. Nie ulega, więc wątpliwości, że organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich oczekiwań ubiegających się o przedmiotowe wsparcie. Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter ciągły. Jego celem nie jest, więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc w dążeniu samych zainteresowanych do polepszenia sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one, więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07, LEX nr 569575).
Konfrontują powyższe uwagi z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz motywami podjętych w niniejszej sprawie decyzji, uznać należy, że dokonana przez Sąd I instancji oraz organy administracji wykładnia powołanych przepisów jest bezbłędna. Sąd I instancji oraz organy prawidłowo zinterpretowały kwestionowane przez skarżącego normy, trafnie zwracając uwagę zarówno na cele i istotę pomocy społecznej oraz charakter zasiłku celowego i zasady przyznawania tego świadczenia. Zasadnie przede wszystkim zaakcentowano, że przedmiotowy zasiłek jest jednym ze świadczeń fakultatywnych, a zatem spełnienie kryteriów dochodowych oraz uzasadnione potrzeby bytowe wnioskodawcy nie obligują do uwzględnienia za każdym razem wniosku osoby potrzebującej pomocy, a zatem nie każde żądanie i nie w pełnym zakresie może być automatycznie uwzględnione.
W rozpoznawanej sprawie niesporne było, że skarżący spełnia kryterium dochodowe stanowiące jeden z warunków przyznania dochodzonego zasiłku celowego. Nie twierdzono ponadto - czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej - że wskazywane przez skarżącego cele nie kwalifikują się do uzasadnionych potrzeb bytowych, na realizację, których dopuszczalne jest - co do zasady - przyznanie zasiłku celowego. Przyczyną odmowy przyznania tego zasiłku nie było niespełnienie powyższych przesłanek, lecz ograniczone środki, którymi dysponują organy pomocy społecznej, zakres dotychczas udzielanego wnioskodawcy wsparcia, a ponadto potrzeby innych osób i rodzin, którym także należy umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy poprzedzona została wnikliwą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz należycie umotywowana.
Sytuacja materialna i życiowa skarżącego jest bardzo dobrze znana miejscowym placówkom pomocy społecznej. Została ona zaktualizowana i rozważona także i w niniejszej sprawie. Jednakże obecnie interes wnioskodawcy nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, a przedmiotowy wniosek zostać zrealizowany z pokrzywdzeniem innych podmiotów oczekujących wsparcia. Do MOPR w [...] miesięcznie wpływa ok. 1800 wniosków, na zrealizowanie, których w 2013 r. miesięczny budżet wynosił 223.000 zł. Skarżącemu od dłuższego czasu udzielana jest wszechstronna pomoc między innymi w postaci zasiłków okresowych i zasiłków celowych na zakup żywności, butów i odzieży, na zakup środków czystości i leków, na opłaty mieszkaniowe, na zakup biletów MZK, na zakup okularów dla syna i na inne wydatki związane z jego nauką itp.
Z powyższych względów podzielić należy stanowisko WSA w Białymstoku, że kwestionowane przez skarżącego decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego oraz że organom nie można zarzucić złamania prawa, w tym przepisów prawa materialnego kwestionowanych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić, na mocy art. 184 P.p.s.a. Z kolei do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącej prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.