Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 481/19, oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy C. (dalej jako "Wójt") decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił D. G. (dalej jako "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną – M. G. Przedmiotową decyzję organ I instancji uzasadnił tym, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty oraz ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że żona od 1996 r. choruje na postępującą dystrofię mięśniową, postać obręczowo-kończynowa. Od siedmiu lat porusza się na wózku inwalidzkim. Jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga rehabilitacji oraz stałej opieki i pomocy osoby drugiej. Ze względu na ogromne osłabienie siły mięśniowej nie jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych. Skarżący potwierdza, że do końca maja 2019 r. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, a także legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Uważa jednak, że żadne przepisy nie zabraniają podjęcia pracy zarobkowej przy ww. przesłankach. Podkreślił, że jest świadomy, iż nie rezygnuje z pracy na rzecz opieki nad żoną, ale nie może jej podjąć ze względu na jej stan zdrowia, który wymaga całodobowej opieki. Informuje, że prawie przez cały okres małżeństwa pozostawał w zatrudnieniu, a pracę stracił dopiero z końcem lipca 2018 r. Jednak mimo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności jest on osobą chodzącą i jest w stanie zaopiekować się chorą żoną. Podkreślił, że nie wyobraża sobie aby uzależnić żonę od osoby obcej, bowiem byłoby to dla niej bardzo krępujące i niekomfortowe a nawet uwłaczające. Natomiast on wie jakie czynności należy wykonać przy żonie i jak zapewnić jej godny fizyczny komfort życia. Skarżący wniósł o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako "SKO", "Kolegium") decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wyjaśniło, że [...] października 2018 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] grudnia 2015 r. o zaliczeniu żony do znacznego stopnia niepełnosprawności – na stałe. Jako datę powstania znacznego stopnia niepełnosprawności wskazano [...] czerwca 2004 r. Akta sprawy zawierają także orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] stycznia 2015 r. o zaliczeniu skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] listopada 2006 r. na stałe. Według przedłożonej decyzji ZUS z [...] czerwca 2018 r. wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – do [...] maja 2019 r. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającą stałej opieki. Skarżący jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec żony, lecz on również ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. ustalone prawo do renty oraz znaczny stopień niepełnosprawności. Kolejnym koniecznym warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznano, że warunek powyższy został spełniony, bowiem skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że według ustaleń organu I instancji skarżący, mimo że ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, sprawuje stałą opiekę nad żoną, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Jednak sam fakt, że osobą sprawującą opiekę nad osobą wymagającą stałej opieki jest osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, w przypadku zarówno prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, jak też i do świadczenia pielęgnacyjnego. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 zawierają negatywne przesłanki, w przypadku wystąpienia których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie takie przesłanki występują, bowiem wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz ma ustalone (do [...] maja 2019 r.) prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji poprzez przyznanie w drodze wyjątku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności (decyzją z [...] stycznia 2015 r.) i przyznane prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (decyzja ZUS z [...] czerwca 2018 r.). Słusznie w ocenie Sądu wskazały organy obydwu instancji, że obydwie te okoliczności stanowią negatywne przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną. Wskazując na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej u.ś.r.) Sąd wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m. in. emerytury lub renty.
Sąd zwrócił następnie uwagę, że wprawdzie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, ten ostatni przepis (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P., jednak orzeczenie to nie zmienia obecnej sytuacji skarżącego. Sąd podał, że zakres orzeczenia dotyczy osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżący otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, a ponadto ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, która to negatywna przesłanka nie została przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowana. Sąd wskazał ponadto, że z punktu II wskazanego wyroku TK wynika także, że zakwestionowany przepis w powyższym zakresie traci moc po upływie sześciu miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ustawodawca otrzymał więc czas na dostosowanie zakwestionowanego przepisu do wymagań konstytucyjnych.
Sąd podał, że w obecnym stanie prawnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego (osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności i otrzymującej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy) nie było możliwe, mimo okoliczności faktycznych, które wskazał on w skardze. W ocenie Sądu słusznie zauważyły organy obu instancji, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, lecz świadczenie to przysługuje tylko po spełnieniu określonych w przepisie przesłanek. Nie było więc możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego "w drodze wyjątku", jak określił to skarżący w skardze, czyli wbrew negatywnym przesłankom wynikającym z ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie jest opiekunem faktycznym M. G., podczas gdy faktycznie sprawuje taką opiekę, co powoduje, że z tego tytułu posiada prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- art. 145 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 punkt 4 u.ś.r. przez jego zastosowanie w sposób rażąco sprzeczny z celem tej normy, przy naruszeniu zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 145 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 punkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niezasadne zastosowanie, mimo iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu, a motywy rozstrzygnięcia znajdują zastosowanie także do niniejszego stanu faktycznego;
- naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") przez uznanie, że zgodne z zasadą zaufania obywatela do organów jest prezentowanie wykładni przepisów w sposób skrajnie sprzeczny z ich celem, mimo bezspornie ustalonego sprawowania opieki faktycznej przez skarżącego nad jego żoną oraz rezygnacji z dalszego zatrudnienia z powodu konieczności roztoczenia szerszej opieki.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w oparciu o wyżej wskazane kryterium Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że żaden z zawartych w tej skardze zarzutów proceduralnych nie wytyka błędu w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. nie budzi bowiem wątpliwości obecnie w orzecznictwie, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest - poza wymienionymi w 1-3 art. 17 ust. 1 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) - inną osobą, na której, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (zob. m.in. wyroki NSA z 20 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2249/12 i z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14 – wyroki dostępne pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, ze zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zatem koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy, po trzecie – osoba występująca o przyznanie powyższego świadczenia nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie skarżącemu kasacyjne prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak bowiem wynika z ustalonego i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego, D. G. do wniosku z [...] października 2018 r. załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] stycznia 2015 r., z którego wynika, że skarżący został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawnością na stałe a ustalony stopień niepełnosprawność datuje się od [...] listopada 2006 r. Co jest również istotne w realiach niniejszej sprawy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] stycznia 2015 r. sam skarżący wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zwrócić należy również uwagę, że art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511), w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Przypomnieć należy, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.
W przedmiotowej sprawie takiego związku przyczynowego nie ma. Jak wynika bowiem z ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lekarz orzecznik ZUS orzekł, że D. G. jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia [...] maja 2019 r. (decyzja o przeliczeniu renty Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z [...] czerwca 2018 r., znak: [...]) i z tego tytułu skarżący pobiera rentę. W tych okolicznościach nie można mówić, że skarżący zrezygnował bądź nie podjął zatrudnienia z powodu opieki nad żoną bo może podjąć pracę chociażby w warunkach pracy chronionej. Stan zdrowia skarżącego spowodował, że został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy.
W tych okolicznościach nie mół odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 punkt 4 u.ś.r, i art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 punkt 1 lit. a u.ś.r.
Jak wynika z decyzji ZUS z [...] czerwca 2018 r. skarżący jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym i całkowicie niezdolna do pracy nabył prawo do renty do [...] maja 2019 r.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż mimo tego, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P., to orzeczenie to nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Słusznie bowiem Sąd dostrzegł, że zakres orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżący otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Przepisu powyższego nie można zatem pominąć i odmówić jego zastosowania. Korzysta on bowiem nadal z domniemania konstytucyjności. Zatem prawidłowo zastosowanie znalazł w rozpoznawanej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.