Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 509/15 odrzucił skargę M.C. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wypłaty należności z tytułu oddelegowania.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że M.C. w skardze zarzucił [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie niewypłacenia należności pieniężnych przez Komendanta Powiatowego Policji [...] z tytułu oddelegowania do pełnienia służby w innej miejscowości, brak zajęcia stanowiska co do braku wydania tego rodzaju decyzji, brak podjęcia czynności prawnych przez przełożonego na rażące zaniedbania Komendy Powiatowej Policji [...] oraz matactwo [...] w prowadzonych czynnościach wyjaśniających i manipulowanie materiałem dowodowym.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczą bezczynności organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Wskazuje na to treść pism kierowanych przez skarżącego do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia: 18 września 2014 r., 4 listopada 2013 r. i 7 października 2013 r., w których skarżący faktycznie formułuje zarzuty nienależytego wykonywania zadań przez Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenia jego interesów, a także przewlekłe załatwianie sprawy. Tak postawione zarzuty determinowały rozpoznanie sprawy w trybie Działu VIII K.p.a., a więc jako postępowanie skargowe, co też [...] Komendant Wojewódzki Policji uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia tego rodzaju skargi nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, ponieważ skarga załatwiana w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. otwiera jedynie postępowanie skargowo-wnioskowe, w którym organ nie rozstrzyga w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądową (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a. ("Postępowanie"), ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 K.p.a.), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 227 i nast. K.p.a.) jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie, w sytuacji bezczynności organu w rozpatrzeniu tego rodzaju skargi, skarżący również nie korzysta z ochrony sądowoadministracyjnej w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność.
Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.C., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami polegającymi na przewlekłym prowadzeniu postępowania, rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej należności przysługujących stronie z tytułu delegowania w okresie: [...].
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te do dnia dzisiejszego, pomimo trwającej ponad 3 lata korespondencji, nie wydały decyzji administracyjnej oraz odmówiły rozważenia istotnej części dowodów, jakie skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący sformułował zarzut nienależytego wykonywania zadań przez Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenie praworządności, a także naruszenie jego interesów wynikających ze stosunku pracy pomiędzy nim a Komendą Powiatową Policji [...] oraz przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jego sprawy. Sąd nie wziął również pod uwagę wniosków strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz z zeznań świadków, które zdaniem strony skarżącej były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 106 p.p.s.a. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. z 2002 r. Nr 191, poz. 1598) oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe było również następstwem błędnej wykładni tych przepisów, dokonanej przez organy, której Sąd nie zakwestionował.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- decyzje administracyjne;
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Powiatowego Policji [...] – w przedmiocie rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a., a zatem w trybie przepisów działu VIII K.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest – na mocy powyższego przepisu – zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.
Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a., ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
[...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 22 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 238 § 1 i art. 239 § 1 K.p.a., zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi.
Wobec powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę M.C. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów są zatem nieuzasadnione.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.