Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 32/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 7 października 2021 r. nr SKO 4316/405/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium) ww. decyzją z 7 października 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania S. R. (dalej: Skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz) z 23 sierpnia 2021 r. nr OPS.4330.07.20.21, odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na G. J. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 1 lipca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem G. J. (dalej: syn Skarżącej). Do wniosku strona załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 22 lutego 2021 r. o stopniu niepełnosprawności zaliczające jej syna do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, datujący stopień niepełnosprawności od 5 lutego 2021 r. Dołączyła również decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji emerytury strony z 1 marca 2021 r., z której wynika, że od 1 marca 2021 r. wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 970,98 zł.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono m.in., że syn Skarżącej w lipcu 2020 r. uległ wypadkowi komunikacyjnemu na motorze. Doznał urazu czaszkowo-mózgowego i w związku z tym wymaga stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
Pismem z 4 sierpnia 2021 r., Burmistrz poinformował Skarżącą, że skoro pobiera emeryturę, to do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego konieczna jest rezygnacja z jej pobierania poprzez złożenie wniosku o zawieszenie emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej: "u.e.r.f.u.s.") oraz przedłożenie decyzji w tym zakresie. W piśmie zaznaczył, że rezygnacja nie oznacza, że decyzja w jej sprawie "będzie pozytywna". W odpowiedzi na powyższe Skarżąca w piśmie z 17 sierpnia 2021 r. wyraziła obawę co do tego, czy organ I instancji wyda decyzję pozytywną skoro nie zapewnił strony, że w przypadku zawieszenia prawa do emerytury zostanie wydana decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne. Wyraziła gotowość zawieszenia jeśli organ zapewni szybkie przejście do systemu świadczeń rodzinnych. Wskazała, że nie może sobie pozwolić na pozostanie bez jakichkolwiek środków do życia przez dłuższy czas.
Decyzją z 23 sierpnia 2021 r., Burmistrz odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.").
Na skutek odwołania Skarżącej - Kolegium decyzją z dnia 7 października 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając jak organ I instancji, że w spawie wystąpiła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 32/22 - Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest to, czy w realiach załatwianej sprawy brak zawieszenia przez Skarżącą prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 970,98 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1971 zł miesięcznie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, że Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i w konsekwencji utrzymało w mocy decyzję odmowną z tej tylko przyczyny, że Skarżąca miała ustalone prawo do emerytury, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanej w sprawie decyzji Kolegium. Z kolei Burmistrz przyjął odmienną wykładnię prawa. Opowiedział się za stanowiskiem, prezentowanym ww. wyrokach NSA, polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W realiach badanej sprawy Burmistrz o wspomnianej wyżej możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, poinformował Skarżącą pismem z 4 sierpnia 2021 r. W piśmie tym zastrzegł, że: "Nie oznacza to jednak, że decyzja w Pani sprawie będzie pozytywnie rozstrzygnięta z uwagi na fakt iż powyżej cytowany art. 17 (...) jednoznacznie określa (...) komu prawo to może zostać przyznane". Zdaniem Sądu I instancji, w ogóle nie odniósł się do tego, czy Skarżąca spełnienia wszystkie pozostałe, pozytywne przesłanki ustawowe wymagane dla przyznania świadczenia, co umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia emerytury. W piśmie nie zapewnił, że zawieszenie spowoduje wydanie decyzji pozytywnej, czyli dopuścił możliwość wydania także decyzji odmownej.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r.f.u.s. następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie takie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca wyraziła wolę wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury jeśli wnioskowane świadczenie zostanie jej szybko przyznane, powołując się przy tym na obawę utraty środków do życia. Natomiast Burmistrz w piśmie do Skarżącej i w uzasadnieniu do decyzji nie stwierdził, że poza przysługującym Skarżącej prawem do emerytury wszystkie pozostałe pozytywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Trudno więc wymagać od strony, aby ta zawiesiła prawo do emerytury niejako z "góry" w sytuacji gdy nie ma pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie naruszyły tym samym obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.").
Sąd I instancji zauważył także, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz ustalił spełnienie jedynie dwóch z trzech określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły jednak okoliczności związanych z trzecią przesłanką, a mianowicie istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Zdaniem Sądu I instancji, nie można tracić z pola widzenia tego, że ostatecznie świadczenie pielęgnacyjne skierowanie jest do osób aktywnych zawodowo, bowiem stanowić ma (w pewnym stopniu) surogat wynagrodzenia. Zasadniczą przesłanką jego otrzymania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z zatrudnienia mogą bowiem zrezygnować lub nie podejmować zatrudnienia tylko osoby aktywne zawodowo. Oznacza to, że nie każda osoba na emeryturze, która znalazła się w takiej sytuacji życiowej, że musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny może dokonać wyboru, o którym mowa była powyżej. Inaczej mówiąc musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy jego niepodejmowaniem a opieką nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosi się to także i do emeryta ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji powyższe niewyjaśnione okoliczności faktyczne przesądzają, że organy przedwcześnie uznały, że sama okoliczność posiadania prawa do emerytury przez Skarżącą pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 135 p.p.s.a. – Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r. istotnym z punktu widzenia zgodnego z prawem załatwienia tej sprawy – jest ustalenie, czy rezygnacja przez Skarżącą z pracy i niepodejmowanie przez nią zatrudnienia miała związek przyczynowy z opieką nad synem, czy też z osiągnięciem przez Skarżącą wieku emerytalnego i ustaleniem prawa do emerytury, choć zgodnie z tą regulacją świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane matce z uwagi na rezygnację lub niepodejmowanie pracy zarobkowej (alternatywa), celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem;
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy, w ocenie Kolegium, z brzmienia tej regulacji wprost wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;
- zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego;
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez Skarżącą decyzji, przez niezasadne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium i decyzji organu pierwszej instancji, choć organ odwoławczy dokonał zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem ustalenie, czy rezygnacja przez Skarżącą z pracy i niepodejmowanie przez nią zatrudnienia miała związek przyczynowy z opieką nad synem, czy też z osiągnięciem przez Skarżącą wieku emerytalnego i ustaleniem prawa do emerytury, nie ma wpływu na kierunek załatwienia sprawy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 9, w związku z art. 79a k.p.a., gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania Skarżącej informacji, że jedyną przeszkodą wykluczającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia opiekuńczego jest brak zawieszenia "pobierania" emerytury, nie ma wpływu na wynik sprawy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r.;
- art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż skarga jako nieuzasadniona – powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Jednocześnie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. został wadliwie skonstruowany. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeśli po przeprowadzonej kontroli WSA stwierdzi, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby powyższy przepis powiązać z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (np. art. 7, 8, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a.) w szczególności gdy skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero wtedy możliwe jest wykazanie, że Sąd I instancji oddalając skargę, naruszył ten przepis, przez jego niezastosowanie, mimo że decyzja organu była wadliwa, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1959/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Należy wskazać, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, i z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż syn Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie z ustaleń wywiadu wynika, że Skarżąca "sprawuje całkowitą opiekę nad synem", który z nią mieszka.
Różnica stanowisk prezentowanych przez Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd pierwszej instancji dotyczy oceny: czy Organ musi w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, iż treść sformułowanych przez Skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli zawieszenia emerytury w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. To stanowisko Sądu ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź Skarżącej na wezwanie z 17 sierpnia 2021 r., w którym mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonała ona wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie w odwołaniu Skarżącej od decyzji organu I instancji z 30 sierpnia 2021 r., w którym podtrzymała wolę zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna, wyrażoną w pismach, po uzyskaniu pewności, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że oświadczenia Skarżącej wskazują na pełną jego świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego w sytuacji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Trafnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wielu już wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. I OSK 729/21, źródło CBOSA).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowano stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do emerytury otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż z powołanego wyżej przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni nie polega na kreowaniu nowego przepisu prawa, co należy do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, ale ma na celu ustalenie takiego rozumienia przepisów, które spowoduje, że norma z nich wywiedziona będzie w najpełniejszy sposób realizowała zasady konstytucyjne. "(...) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia" (zob. wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, OTK-A 2019, nr 36).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, źródło CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Ponadto, tak jak w przypadku, który rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, ani renta z tytułu z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ani emerytura nie wykluczają zatrudnienia, z którego opiekun osoby niepełnosprawnej może rezygnować.
Dlatego też zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, źródło CBOSA). W tym ujęciu funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22, źródło CBOSA).
W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Powołanie w związku z tym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powoduje przy tym, że zarzut taki uzyskuje charakter procesowy i może być postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie organy skupiły się wyłącznie na okoliczności, że Skarżąca posiada prawo do emerytury. Nie ustalono jednak czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (DZ. U. z 2021 r., poz. 857)).
Co istotne, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, źródło CBOSA).
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powoduje bowiem, że słusznie Sąd I instancji przywołał jako naruszony art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a., gdyż organ nie wywiązał się w sposób właściwy ze swoich obowiązków informacyjnych wobec strony. W konsekwencji także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (te ostatnie skarga kasacyjna przywołuje w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.) nie zostały naruszone.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.