Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 348/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.
Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.
23) dalej jako k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) zwanej dalej u.g.n. po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. o Nr [...] z [...] lutego 2016 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...]- część z obrębu [...] położonej w W. dzielnicy U. przy ul. E., która odpowiada części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...], której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 1973r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Jak ustaliły organy administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. oraz decyzją nr [...]z [...] kwietnia 1972 r. ustaliło lokalizację zespołu mieszkaniowego "[...]" oraz lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]" na terenie położonym w W.- M. W skład terenu objętego powyższymi decyzjami lokalizacyjnymi weszła między innymi nieruchomość oznaczona jako dawna działka pochodząca z tabeli likwidacyjnej wsi S. nr [...] i [...] oznaczona nr [...] z dawnego obrębu [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją znak: [...] z [...] lipca 1973 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. S. o pow. 0,4296 ha pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi S. nr [...] i [...], dla której nie było urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. W. K. wnioskiem z [...] czerwca 1993 r. zwrócił się do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu 235, o pow. 0,2248 ha położonej w W. przy dawnej ul. S. Starosta Powiatu W. ustalił, że dawnej działce nr [...] z dawnego obrębu [...] odpowiada między innymi część działki nr ew. [...]oraz działka nr ew. [...] z obrębu [...]. Następnie Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z [...] lipca 2000 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. R. oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] stanowiącą obecnie część działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] o pow. 0,2248 ha. Na skutek odwołania W. K., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi W. K., wyrokiem z 6 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 750/01 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2001r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. o nr [...] z [...] lipca 2000 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do rozparzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] z [...] stycznia 2005r. o odmowie zwrotu części nieruchomości objętej wnioskiem oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] - część z obrębu [...] zajętej pod ul. R., w pozostałej części wyłączył się od orzekania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1644/07 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lutego 2009 r. sygn. akt: I OSK 361/08 oddalił wniesioną przez W. K. skargę kasacyjną od ww. wyroku. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, z dniem [...] maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...]. Nieruchomości będące własnością gmin warszawskich na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz.361 ze zm.) stały się z dniem [...] października 2002 r., z mocy prawa mieniem [...]. Dlatego Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] września 2012 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia tego wniosku. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...]- część z obrębu [...] położonej w W. dzielnicy U. przy ul. E., która odpowiada części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...]. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie W. K. stwierdził, że definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 u.g.n. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ odwoławczy wskazał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 roku (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wobec tego dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot lecz nie później niż w dniu [...] września 2004 r. Wojewoda [...] na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona w W. Dzielnicy [...] jest zagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na nieruchomości został pobudowany kompleks budynków mieszkalnych o adresie E. [...], [...] i [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] lutego 1979 r. Powyższe ustalenia potwierdziły oględziny nieruchomości położonej w W. przy ul. E. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], które odbyły się w dniu [...] maja 2014 r. Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r. przesłała decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Dzielnicowy W. – M. Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lutego 1979 r. Nr [...] oraz przydziały lokali mieszkalnych kat. domek: przy ul E. [...] z [...] września 1985 r., ul. Elegijnej [...] z [...] lutego 1987 r. i ul.. [...] z [...] czerwca 1987 r. Należało więc przyjąć, że nieruchomość została trwale zagospodarowana przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Organ Odwoławczy stwierdził, że wprawdzie nieruchomość jest własnością Gminy [...], jednak Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" ubiega się o ustanowienie na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania ww. gruntu oraz prawa własności posadowionych na nim budynków, co potwierdza, fakt jej zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe. Zarówno ze zdjęć lotniczych uzyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz z protokołu oględzin wynika, że obecny stan zagospodarowania istniał już w dacie wykonania zdjęcia z [...] maja 1982 r. Również aktualny stan nieruchomości wskazuje na wykonanie celu wywłaszczenia jakim było wybudowanie osiedla mieszkaniowego spółdzielczego i lokalizację ulic miejskich "[...]" ustalonego w decyzjach lokalizacyjnych Nr [...]i Nr [...]z [...] kwietnia 1972 r. wydanych przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wskazał, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeszcze nie w pełni zakończonej, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy administracyjne. Natomiast w kontekście prawnym wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji: organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej) ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Przepis ten obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127).
W ustawie tej do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69, w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia [...] września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem [...] września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.
Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (tak - NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt.
I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1973 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem [...] stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r.
W rozpoznawanej sprawie, sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, oznacza to, że cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie. Następnie na podstawie decyzji nr [...]o pozwoleniu na budowę został wybudowany kompleks budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. E. [...], [...] i [...]. Budynki te zlokalizowane są na działce nr ew. [...], a w szczególności na tej jej części, która w dacie wywłaszczenia odpowiadała części działki nr [...]. Nadto w dniu [...] września 1985r. został wydany przydział lokalu mieszkalnego kat. domek przy ul E. [...], w dniu [...] lutego 1987 r. został wydany taki przydział na lokal mieszkalny kat. domek przy ul. E. [...], a w dniu [...] czerwca 1987 r. na lokal mieszkalny kat. domek ul. E. [...].
Jednocześnie zasadnie ustalono w oparciu o znajdującą się w aktach administracyjnych dokumentację fotograficzną, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości istniał już w dacie wykonania zdjęcia z [...] maja 1982 r. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, że cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z dawnego obrębu [...] (obecnie stanowiącej część działki [...] z obrębu [...]) został zrealizowany przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o jej zwrot oraz przed [...] stycznia 1998 r., co uzasadnia, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1.u.g.n. nie zostały spełnione.
Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, wbrew zarzutowi skargi, rozstrzygała sprawę merytorycznie po raz drugi. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wadą uzasadnienia jest fakt niedoniesienia się do przyczyn nieuwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego, ale z uwagi na treść tego wniosku uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K., zaskarżając go w całości i zarzucając:
A. w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - następujących przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi Skarżącego w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, albowiem organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wypaczający merytoryczną funkcję postępowania odwoławczego, godzący w zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, naruszający obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności uchybienia organu II instancji - niezasadnie uznane przez WSA w Warszawie za zgodne z prawem - dotyczyły zaniechania dokładnego ustalenia, w jakich okolicznościach w znaczeniu formalno-prawnym, to jest czy legalnie - na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i przez uprawniony podmiot publiczny - dokonane zostało zagospodarowanie nieruchomości, której zwrotu odmówiono, powołując się na to, iż cel publiczny w postaci budowy "spółdzielczego osiedla mieszkaniowego" został zrealizowany, co wywiedziono wyłącznie z wyników wizji lokalnej, która potwierdziła zabudowę nieruchomości "trzema budynkami jednorodzinnymi w grupowej zabudowie", co do budowy których nie przedstawiono ani, ostatecznego w administracyjnym toku instancji, pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie wydanego na rzecz uprawnionego podmiotu publicznego;
- 2) art. 48 § 1, 2, 3 i 5 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepoświadczone urzędowo kopie decyzji i pism, których ani oryginały ani kopie poświadczone za zgodność z oryginałem, zgodnie z wymogami ustawy p.p.s.a., nie zostały przedłożone do akt sprawy oraz poprzez zaniechanie wystąpienia do właściwych organów z żądaniem udzielenia odpisu dokumentów, których strona skarżąca sama uzyskać nie mogła, na co wskazywała w uzasadnieniu skargi, względnie poprzez zaniechanie zażądania przedłożenia oryginałów dokumentów od tej strony (uczestnika postępowania), która winna nimi dysponować, mimo iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy,
- 3) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, które na etapie sądowym trwało zaledwie niecałe 3 miesiące, co w kontekście ponad 24 letniego okresu trwania niniejszej sprawy licząc od daty, gdy skarżący złożył wniosek o zwrot nieruchomości uznać należy za tempo wręcz błyskawiczne, które nie ucierpiałoby nadmiernie, gdyby sąd wystąpił do właściwych merytorycznie organów o udzielenie informacji, czy dla budynków wybudowanych na nieruchomości wydane zostały ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, a jeśli tak, o przekazanie ich urzędowo poświadczonych odpisów lub oryginałów.
B. w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez niezastosowanie niniejszego przepisu, spowodowane bezzasadnym przyjęciem, iż przesłanki zbędności określone w art. 136 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zostały spełnione.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.
Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art.7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. zwłaszcza, że zarówno z treści, jak i ich uzasadnienia wynika, że odnoszą się one do oceny, iż zrealizowano cel wywłaszczenia – co "wywiedziono wyłącznie z wyników wizji lokalnej, która potwierdziła zabudowę nieruchomości trzema budynkami jednorodzinnymi w grupowej zabudowie", ale co nie zostało potwierdzone ostatecznym pozwoleniem na budowę, ani pozwoleniem na użytkowanie tych obiektów. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zatem pewnych, ustalonych przez organy faktów – zabudowania nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz tego, że nie zostały one dodatkowo udokumentowane np. poprzez przedstawienie decyzji o pozwoleniu na budowę z adnotacją o ostateczności, gdyż w aktach jest kopia takiej decyzji bez stosownej adnotacji. Otóż podzielić należy pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie kontrola prawidłowości prowadzenia postępowania inwestycyjnego zrealizowanej zabudowy.
Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).
Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Nie jest zatem wystarczające samo powołanie się na błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, a więc stwierdzenie, że nie podjęto prawidłowych działań w celu ustalenia istoty sprawy. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie poza powołaniem samych przepisów k.p.a. nie wskazała na czym miało polegać ich naruszenie, jakich okoliczności nie ustalono lub, że ustalone fakty nie miały miejsca lub dowody są fałszywe.
Jednocześnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest także nieuzasadniony, gdyż przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Nie jest także uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest jednak kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie.
Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art.77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny. Nadto skarżący kasacyjnie nie wnosił o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego przez siebie dokumentu, lecz zarzuca, że to Sąd I instancji z urzędu zaniechał przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów i to w zakresie dodatkowego potwierdzenia okoliczności, które już zostały ustalone. Tymczasem przeprowadzenie dowodów przez sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i fakultatywny, a wobec tego skoro WSA nie skorzystał ze swojego uprawnienia wynikającego z tego przepisu uznając, że w sprawie nie zachodzą istotne wątpliwości, to nie sposób zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Podjęcie decyzji w tym zakresie ustawodawca, z uwagi na słowo "może", pozostawił do uznania sądu.
Dodać należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Dlatego też przepisy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W kontekście tego zarzutu całkowicie nieuzasadniona jest argumentacja trony skarżącej kasacyjnie, że etap sądowy trwał zaledwie trzy miesiące. Otóż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przez nadmierne przedłużenie postępowania należy, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. rozumieć należy już m.in. konieczność odroczenia rozprawy. Nadto jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art.7 p.p.s.a.). Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Stąd też obostrzenia w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd administracyjny, czy też odroczenia rozprawy.
Jako nieuzasadniony uznać także należy zarzut naruszenia art.48 § 1, 2, 3 i 5 p.p.s.a. Otóż przepisy te odnoszą się do postępowania sądowoadministracyjnego i dokumentów przedstawianych w jego toku sądowi administracyjnemu przez strony. Tymczasem zarzut ten odnosił się do wskazanych przez skarżącego dokumentów (kopii decyzji i pism) zgromadzonych w sprawie w toku postępowania administracyjnego i przedstawionych WSA wraz z aktami sprawy. Zatem powołane przepisy nie miały tu zastosowania (nie chodziło o dokumenty, pisma przedstawiane WSA w toku postępowania sądowego), a więc powołany zarzut jest bezpodstawny.
Wreszcie nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Po pierwsze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684).
Po drugie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji stosowały art.137 u.g.n. uznając, że zawarte w nim przesłanki nie zostały spełnione. Zatem de facto stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu w stosunku do ustalonego stanu faktycznego, który jej zdaniem nie został prawidłowo zrekonstruowany. Jednak w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wskazał żadnych okoliczności lub dowodów, które prowadziłyby do odmiennych ustaleń w tej sprawie ograniczając się tylko do kwestionowania niektórych dowodów (np. niewyraźnych zdjęć lotniczych, opieraniu się na wizji lokalnej).
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.