Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2084/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. i Z. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...], decyzją nr [...], z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania E. R. i Z. R., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Według ustaleń organu odwoławczego, z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła współwłasność E. R. i Z. R., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z załącznika do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) pod drogę, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje zaś mapa sytuacyjna nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2011 r., pod numerem [...].
Mapa ta stanowi dokument urzędowy sporządzony przez geodetę uprawnionego i jednoznacznie potwierdza zajęcie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Przestrzenny zasięg działania powołanego wyżej art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej.
W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Natomiast, dla udowodnienia spełnienia przesłanki władztwa danym gruntem zajętym pod drogę publiczną, należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności określające, na czym ono polegało. Z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] wynika, że ul. [...] została w 1997 r. zmodernizowana poprzez wykonanie nawierzchni asfaltobetonowej. Pas drogowy był również zagospodarowany pod pobocza wraz z zielenią towarzyszącą służącą pieszym oraz odwodnieniu ulicy z uwagi na brak kanalizacji deszczowej.
Powyższe zostało potwierdzone protokołem z dnia 17 października 1997 r. odbioru robót drogowych wykonanych przez P. Sp. z o.o. w [...] na ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał także, iż ul. [...] posiadała gazociąg, co wynika z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591, ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością.
W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia umowa nr [...] z dnia [...] września 2006 r., pomiędzy skarżącymi a Miastem [...], dotycząca udostępnienia części działki nr [...] pod budowę chodnika w ulicy [...], gdyż nie dotyczy ona stanu badanej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Pojęcia "władanie" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie należy bowiem utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową, nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany.
Oddalając skargę E. R. i Z. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w pełni ustalenia faktyczne organów orzekających i stwierdził, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment ulicy [...] w [...]. Fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę potwierdza zaś mapa sytuacyjna nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2011 r. Natomiast, dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu powołanego art. 73, istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651, ze zm.).
Fakt sprawowania przez Gminę władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza pismo Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011 r., znak [...] oraz odbioru robót drogowych na ul. [...] wykonywanych przez P. sp. zo.o. w [...] z dnia [...] października 1997 r. Ponadto ulica [...] posiadała gazociąg, dlatego gmina, wykonując zadania własne, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. Okoliczność, że skarżący w dniu [...] września 2006 r. podpisali z [...] dzielnicą [...] umowę, na podstawie której zobowiązali się udostępnić część działki ew. nr [...] o powierzchni [...]m2 pod budowę chodnika na ulicy [...] w [...] wzdłuż posesji [...] nie zmienia faktu, że na dzień 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione wszystkie przesłanki nabycia przez gminę działki nr [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2084/13, E. R. i Z. R. zarzucili naruszenie:
- - art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 I art. 107 § 3 kpa,
- - art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że Gmina [...] wykonywała władztwo - była we władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...] oznaczonej jako działka nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad przeprowadzania dowodów oraz oceny materiału dowodowego, jak i też prawa materialnego. W toku postępowania skarżący wskazali szereg dowodów i wniosków dowodowych, które wskazywały na niezasadność wniosku [...], wskazując jednocześnie na fakt, iż zajęcie przedmiotowej działki pod drogę publiczną miało miejsce dopiero w 2009 r. Organ z nieznanych powodów nie przeprowadził zawnioskowanych dowodów, nie uzasadniając odmowy ich przeprowadzenia. Pomimo wskazanych uchybień formalnych, jakich dopuścił się organ administracyjny, Sąd bezkrytycznie dał wiarę ustaleniom poczynionym przez organ administracji publicznej. Odmowa przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów skutkowała naruszeniem przez organ zasad oceny materiału dowodowego.
Organ nie dysponował bowiem prawidłowo zebranym materiałem dowodowym, pomijając dowody mogące stanowić o bezzasadności wniosku [...]. Tak wybiórczy dobór środków dowodowych w oczywisty sposób skutkował dokonaniem przez organ ustaleń rażąco sprzecznych ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Przepis art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne - to jest takich nieruchomości, które pozostawały w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ulica [...] została zaliczona w drodze uchwały właściwego organu (aktu prawa miejscowego) - do dróg lokalnych miejskich (obecnie dróg gminnych). W żaden sposób nie zostało jednak przez organ wykazane, czy przedmiotowa działka została faktycznie zajęta pod ulicę [...], tj. czy była we władaniu [...] oraz jego poprzedników prawnych, a jeśli tak, kiedy miało to miejsce.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby na działce tej przed dniem 1 stycznia 1999 r. była urządzona droga gminna. Dowodu zajęcia nie może stanowić powołana w decyzji mapa sytuacyjna nieruchomości, która została sporządzona w 2010 r. i widnieje na niej wyraźna adnotacja, że wykonano ją w oparciu o protokół ustalenia granicy pasa drogowego według stanu władania ul. [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący przedłożyli dowody z dokumentów, wskazujące że sporna działka została zajęta przez [...] bez żadnych podstaw prawnych dopiero w lipcu 2009 r. Urządzenie na przedmiotowej działce drogi gminnej miało zatem miejsce ponad 10 lat po terminie wskazanym w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych dowodów.
Skarżący zaprzeczają jakoby wcześniej na spornej działce dokonywano jakichkolwiek prac związanych z budową drogi, które mogłyby uzasadniać twierdzenie o faktycznym władztwie gminy w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Wszelkie prace związane z utrzymaniem spornej działki dokonywali bowiem wyłącznie skarżący. Za tym, że [...] nie przejęło przedmiotowej części nieruchomości, przemawiają również ustalenia poczynione celem ustalenia granic działek w 2002 r. W przypadku działki skarżących protokół z ustaleń stwierdza wyraźnie, iż przyjęto granice zgodne z ewidencją gruntów, tj. wliczając sporną część nieruchomości. Miasto [...] nie zajęło więc do tego czasu spornej części nieruchomości, a jedynie podejmowało działania mające na celu uzyskanie możliwości urządzenia na nich drogi. Także w przypadku działek sąsiednich [...], nie będąc właścicielem ani posiadaczem części gruntu pomiędzy jezdnią a ogrodzeniami, podejmowało działania zmierzające do nabycia prawa własności dodatkowych części gruntu.
Gdyby bowiem prawo własności spornych części gruntu przeszło na Gminę [...] w dniu 1 stycznia 1999 r., to podejmowanie wskazanych czynności przez Gminę w 2002 r. byłoby bezprzedmiotowe. Sąd błędnie przyjął, że m. [...] było przed dniem 1 stycznia 1999 r. w faktycznym władaniu części nieruchomości, której właścicielami są skarżący. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących zarzutów, nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę dowodów przedkładanych przez skarżących w toku postępowania, jak również nie odniósł się do wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżących, a przez organy administracji nie uwzględnionych. Powołane zaś przez organ administracji protokoły z dnia [...] października 1997 r. i z dnia 19 grudnia 1997 r. nie stanowią dowodu istnienia przesłanki władztwa wymaganego zgodnie z art. 73 powołanej ustawy.
Z protokołów tych wynika jedynie prowadzenie prac dotyczących istniejącej drogi (wykonanie nawierzchni asfaltowej), które jednakże prowadzone były poza terenem przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę objętej niniejszą skargą. W odniesieniu do budowy na przedmiotowej działce kanalizacji czy wody, to na prowadzenie powyższych prac na działce skarżący wyrażali każdorazowo zgodę, jako właściciele spornej działki. Okoliczność ta wyklucza zatem istnienia władztwa faktycznego przez Gminę nad przedmiotową nieruchomością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew ocenie organów orzekających i Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie zostało w jednoznaczny sposób wyjaśnione zajęcie przedmiotowej działki gruntu pod drogę publiczną, jak również pozostawanie jej we władaniu publicznym w dniu 31 grudnia 1998 r., jako wymóg dopuszczalności zaistnienia skutku przejęcia jej własności z mocy tego przepisu na rzecz Gminy [...].
Protokół odbioru robót drogowych modernizacji ul. [...] z dnia [...] października 1997 r. nie wskazuje bowiem, aby przedmiotem urządzenia tej ulicy była m.in. część nieruchomości skarżących oznaczona obecnie nr ewid. [...]. Protokół ten potwierdza jedynie wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu tzw. "nakładki asfaltobetonowej" na podbudowie istniejącej i na wykonanej podbudowie na poszerzeniu z kruszywa naturalnego i stabilizowanego mechanicznie. Na odwrocie zaś tego protokołu, z oznaczeniem datą: 1998.05. [...], uczyniono adnotację, że stwierdzono prace przy formowaniu poboczy (równiarka). Tymczasem, przedmiotowa część nieruchomości skarżących położona jest poza jezdnią ulicy [...] i według znajdujących się w aktach sprawy map, stanowi bardzo wąski fragment nieruchomości skarżących na długości przylegania tej nieruchomości do pasa drogowego ulicy [...]. Nie zostało natomiast wykazane na tych mapach, aby przedmiotowy fragment nieruchomości skarżących znajdował się w ramach pobocza objętego pracami w 2008r.
Również posadowienie gazociągu na fragmencie nieruchomości skarżących nie przesądza o pozostawaniu tego fragmentu we władaniu publicznym związanym z drogą, skoro gazociąg ten nie stanowi elementu urządzenia pasa drogowego. Jakkolwiek bowiem urządzenia takie mogą być umieszczane w pasie drogowym dróg publicznych, to nie stanowią sposobu urządzenia tego pasa.
Także mapa sytuacyjna nieruchomości skarżących z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona w dniu [...] maja 2011 r., nie stanowi wystarczającego dowodu zajęcia wydzielonego gruntu pod drogę publiczną, skoro jej celem było jedynie terytorialne zobrazowanie stanu faktycznego mającego zaistnieć w przeszłości, a nie wykazanie zaistnienia tego stanu. Stan ten musi wynikać z takich dowodów i dokumentów, które w niewątpliwy sposób opisują zdarzenia i czynności podejmowane na przedmiotowym fragmencie nieruchomości skarżących przed dniem 31 grudnia 1998 r., a które wyczerpują przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części z mocy samego prawa, dlatego spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, które warunkują jego zastosowanie, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, dlatego musi być wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 kpa.
W związku z powyższym, należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji oraz przez organy administracji art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zakresie spełnienia przesłanki publicznego władania fragmentem nieruchomości skarżących oznaczonym obecnie nr ewid. [...], dlatego na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.